II SA/Sz 176/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] K. W. Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją [...] nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 pkt 23 lit. a, art. 5 ust. 2,,ust.4, art.8 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3, ust. 3 – 5, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26, art. 27, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze. zm.) § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298 poz. 1769 ), § 1 ust.1, § 2 pkt.1,3,5,6,7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych ( Dz.U z 2012 r. poz. 959 ) przyznał jej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na O. W. i L. W. - urodzonych w dniu [...] na okres od [...] w wysokości [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że złożony wniosek oraz zebrane dokumenty potwierdziły, że wnioskodawczyni spełnia kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych niezbędne do przyznania świadczenia w postaci dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie dodatku zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości po [...]. W ocenie skarżącej organ przyjął błędną wykładnię przepisu art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...]. Tymczasem ustawodawca nie wskazał, że dodatek z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z wychowywanych dzieci. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA z dnia 24 stycznia 2008 r., związanie dodatku wychowawczego w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2002 r. o świadczeniach rodzinnych z zasiłkiem rodzinnym przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej – dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5 ust. 1 , art. 8 pkt 2,4a,5,6, i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że przeciętny miesięczny dochód członków rodziny K. W. w roku [...] wynosił [...], co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...], a tym samym nie przekracza kwoty [...], stanowiącej ustawowe kryterium dochodowe dla przyznania zasiłku. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w dniu składania wniosku tj. [...] wnioskodawczyni spełniała warunki do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych z uwagi nieprzekroczenia kryterium dochodowego i prawidłowo przyznał dodatek z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci w wysokości [...]. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium podało, że omawiana ustawa w sposób jednoznaczny i kategoryczny ustala kwotę przysługującego świadczenia i jego wysokość nie podlega zróżnicowaniu, a jedynym elementem różniącym opiekunów bliźniaków jest wydłużony do 36 miesięcy okres jego wypłacania. Uzasadniając swoją argumentację Kolegium powołało się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., oraz na stanowisko prezentowane przez resort pracy i polityki socjalnej, który wskazał, że istotą dodatku jest częściowe zrekompensowanie rodzicom straty wynagrodzenia związanej z korzystaniem z bezpłatnego urlopu wychowawczego, natomiast zgodnie z Kodeksem pracy, niezależnie od liczby urodzonych w trakcie porodu dzieci pracownik jest uprawniony do jednego urlopu i w związku z tym przysługuje mu jeden dodatek. Na powyższą decyzję K. W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie: - art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka w trakcie jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...] na wszystkie dzieci, - art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w związku z art. 8 Konstytucji RP przez brak ich zastosowania przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, - art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przez brak jego zastosowania, co doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - art. 6 K.p.a. przez podjęcie decyzji i uzasadnienie jej wbrew przepisom prawa, - sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że matki dzieci z ciąży mnogiej mają uprzywilejowaną pozycję względem innych matek, ponieważ otrzymują świadczenia wraz z dodatkami przez 36 miesięcy, - art. 7 i 6 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a.). W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje jeden dodatek czy też ilość tych dodatków powinna odpowiadać ilości dodatków rodzinnych. Zgodnie z art.186 § 1 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 4 roku życia. Zgodnie zaś z § 2 pracownik mający okres zatrudnienia określony w § 1, bez względu na to, czy korzystał z urlopu wychowawczego przewidzianego w tym przepisie, może skorzystać z urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia, jeżeli z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności dziecko wymaga osobistej opieki pracownika. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej zwaną ustawą) dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1/ 24 miesięcy kalendarzowych; 2/ 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3/ 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości (ust. 2). W świetle przytoczonych wyżej przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze – zdaniem Sądu - prawidłowo uznało, że treść art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga innych zabiegów interpretacyjnych poza wykładnia gramatyczną. Przepis ten w sposób jednoznaczny ustala kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W szczególności z przepisu tego nie wynika uzależnienie kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Takie rozwiązanie zostało sformułowane w ustawie w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4), dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka (art. 11 a ust. 1 i 3), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Podobne stanowisko zajęły: WSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 837/06, WSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12, WSA w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11, WSA w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/GL 748/12. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacone łącznie z zasiłkiem rodzinnym, jako dodatek do tego świadczenia, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje poszczególnych dodatków. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko, to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu – jak chce skarżąca - musiałoby być zatem wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w sztywnej kwocie [...], ustawodawca uniezależnił jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy też na które rodzic pobiera zasiłek rodzinny w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z treści art. 10 ust. 1 i 2 ustawy jednoznacznie wynika, że liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wówczas wynosi 36 miesięcy kalendarzowych, a nie – jak przy wychowywaniu 1 dziecka – 24 miesiące. Powyższe oznacza, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wsparcie dla takiej rodziny przybiera postać wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to również przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie w tym przypadku polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy - przedmiotowy dodatek do zasiłku rodzinnego wynosi zawsze [...], niezależnie od liczby dzieci poddanych pieczy rodziców. Należy zatem uznać, że dodatek, o którym mowa w art. 10 ustawy, związany jest z faktem korzystania przez rodzica, uprawnionego do dodatku rodzinnego (czy też kilku dodatków rodzinnych) z urlopu wychowawczego i ma na celu częściowe zrekompensowanie utraty przez tę osobę wynagrodzenia z tytułu pracy Wbrew stwierdzeniu skarżącej dodatek ten nie przysługuje na poszczególne dzieci, jak inne dodatki wymienione w art. 8 ww. ustawy . Organy administracji prawidłowo zatem określiły skarżącej kwotę przyznanego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku bliźniąt. Odnosząc się do argumentacji skarżącej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07 oraz odwołującego się do tego orzeczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/12, a także VIII SA/Wa 137/13, w którym Sąd stwierdził, iż wycofuje się ze stanowiska zawartego w wyroku w sprawie VIII SA/Wa 152/12, należy wskazać, że zaprezentowanego w tych wyrokach stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Idąc bowiem zaprezentowanym w tych wyrokach tokiem rozumowania, tj. że dodatek wskazany w art. 8 pkt 2 ustawy ściśle związany jest z prawem do zasiłku rodzinnego, należałoby konsekwentnie uznać, iż odrębny dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego powinien przysługiwać nie tylko w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas porodu, ale również w sytuacji gdy w czasie urlopu wychowawczego rodzic lub opiekun sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem do lat 4 (lub do lat 18 w przypadku wychowywania dziecka niepełnosprawnego), na które przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego. Jednak ani z konstrukcji językowej art. 8 i art. 10 ustawy, ani z innych przesłanek, takie rozwiązanie normatywne nie wynika. Rozbieżności stanowisk sądów administracyjnych wynikają z niewłaściwej konstrukcji ustawy, określającej przedmiotowy dodatek jako dodatek do zasiłku rodzinnego, jednakże szczegółowa analiza wskazanych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia zaprezentowanej w ww. wyrokach wykładni tego przepisu. Wskazane wyroki nie wiążą innych sądów i na tle innych orzeczeń (wskazanych wyżej) wydają się odosobnione. Wobec jednoznacznego – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - rezultatu wykładni językowej, celowościowej jak i systemowej art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd nie znajduje podstaw do odwoływania się przy jego wykładni do art. 71 Konstytucji RP, który jedynie ogólnie określa politykę Państwa w stosunku do rodziny ale nie zawiera elementów w oparciu, o które Sąd mógłby nadać wskazanemu przepisowi treść normatywną przyjętą we wskazanych orzeczeniach. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie P.p.s.a. skargę oddalił.