II SA/Ol 739/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 31 lipca 2008 r. nr NK.0911-251/08 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym części działek oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: ustawą o.s.g.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: ustawa o g.n.) wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym części działek gruntowych, oznaczonych nr ew. "[...]" i "[...]" w obrębie "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]’, Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż zapisy uchwały rażąco naruszają art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. Przepis ten bowiem stanowi, iż: "przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 11.04.2006r. (sygn. I OSK 456/05) uznał, iż na tle art. 37 ustawy o g.n. odwołanie się do ust. 4 do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż trzy lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. Natomiast Rada Miejska w zakwestionowanej uchwale wyraziła zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości, z przeznaczeniem na cele przemysłowe, parkingowe i pod uprawę roślin z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a więc w innym przypadku niż wymienione w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Rada Miejska w "[...]", wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała własną interpretację art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. stanowiącą, iż zgodnie ze zdaniem pierwszym powyższej normy prawnej, w przypadku dzierżawy nieruchomości na okres przekraczający trzy lata zasadą jest wydzierżawienie nieruchomości w trybie przetargowym. Wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym możliwe jest wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ust. 2 i 3 art. 37. Natomiast zdanie drugie art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. uprawnia radę gminy do wyrażenia zgody na zastosowanie trybu bezprzetargowego do dzierżawy nieruchomości. W takim przypadku nie jest konieczne przestrzeganie ograniczeń z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. Inna wykładnia przepisu prowadziłaby do wniosku, iż norma kompetencyjna upoważniająca do wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym jest zbędna. Wskazanie w ust. 4 art. 37 ustawy o g.n., iż do dzierżawy stosuje się odpowiednio ust. 1, wraz z jednoczesnym upoważnienia rady gminy do zwolnienia z obowiązku zastosowania trybu przetargowego, bez jednoczesnego odniesienia się do ust. 3 wskazuje, że organ nadzoru dokonał błędnej wykładni prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o s. g. Według art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o s. g. wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Ustawa o s. g. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak m. in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa materialnego ani reguł procedury, a organ dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. Art. 37 ust. 1 ustawy o g.n. wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 tego artykułu ustawodawca umocował wojewodę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawodawca uzupełnił art. 37 ustawy o g.n. o dodatkowy ust. 4, który w dacie podejmowania zakwestionowanej uchwały stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się jednak do wykładni art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o g.n., stanowiącego o zwolnieniu przez wojewodę lub odpowiednią radę lub sejmik od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Strona skarżąca podnosi, iż powyższa norma uprawnia radę gminy do wyrażenia zgody na zastosowanie trybu bezprzetargowego do dzierżawy nieruchomości, a w takim przypadku nie jest konieczne przestrzeganie ograniczeń z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. W ocenie Sądu odrzucić należy taki wariant interpretacyjny, w którym ten przepis (art. 37 ust. 4 zd. 2) wyłączałby zastosowanie ust. 2 i ust. 3 tego artykułu obejmując swym zakresem pozostałe sytuacje niewymienione w powołanych przepisach. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dn. 14.04.2008r., sygn. II SA/Gl 162/08 - a skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd prawny podziela - z językowego punktu widzenia powyższy przepis powinien wtedy posiadać brzmienie : "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik w przypadkach innych niż te, o których mowa w ust. 2 i 3, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Skarżąca prezentuje pogląd stanowiący, że norma prawna zawarta w zd. 2 art. 37 ust. 4 daje w każdej sytuacji podstawę prawną do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umowy dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata lub czas nieokreślony. Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby, ze zawarty w art. 37 ust. 1 ustawy o g.n. nakaz dotyczący bezprzetargowego trybu obrotu nieruchomościami komunalnymi w sytuacjach wskazanych w ust. 2, nie miałby zastosowania w przypadku zawierania umów dzierżawy. Prowadziłoby to w efekcie do sytuacji, w której w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 ustawy o g.n. następowałoby z mocy prawa zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbycia bądź ustanowienia użytkowania wieczystego takich nieruchomości, z jednoczesnym ustanowieniem konieczności uzyskania zgody odpowiedniego organu na odstąpienie od trybu przetargowego w razie dzierżawy. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, iż organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż w pełni podziela interpretację art. 37 ustawy o g.n. zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006r. (sygn. I OSK 756/05), zgodnie z którą "odwołanie się w art. 37 ust. 4 do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów dzierżawy, użytkowania lub najmu na czas dłuższy niż trzy lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zd. 2 ust. 4". Mając powyższe na uwadze, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić. ----------------------- 5