II SA/Gl 162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem oddala skargę Rada Miasta M. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nieokreślony z przeznaczeniem pod działalność rekreacyjną nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M., położonej w M. w rejonie ulicy [...]. Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n. Działający w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda S. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność opisanej uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu wskazał, że ponieważ w chwili podejmowania przez Radę Miasta M. kontrolowanej uchwały nie obowiązywały na obszarze gminy zasady, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Prezydent Miasta musiał uzyskać zgodę Rady na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości. Zawarcie jednak umowy dzierżawy zdaniem Wojewody winno nastąpić w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności z art. 37 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym nieruchomości takie winny być sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Do przepisu tego odsyła art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowiący, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Wojewoda, albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi zdaniem organu nadzoru do wniosku, że odstąpienie od przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości czy zawierania innych wymienionych w nim umów może mieć miejsce w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Katalog zaś przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 tej ustawy zawarcie takiej umowy z mocy ustawy następuje w trybie bezprzetargowym. Innymi słowy wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania przedmiotowych umów możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. i to tylko wówczas, gdy o ich zawarcie nie ubiega się więcej podmiotów. Zamieszczenie w ustawie odrębnej regulacji określającej tryb zawierania umów najmu, dzierżawy, a także użytkowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, było niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Przepis art.37 ust. 1 u.g.n. może być bowiem stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć umów użytkowania, najmu czy dzierżawy. W przypadku zaskarżonej uchwały, zdaniem Wojewody, nie zachodziła sytuacja dająca podstawę do wyrażenia zgody przez radę na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umowy dzierżawy. Objęta tą uchwałą nieruchomość miała bowiem zostać wydzierżawiona na cele rekreacyjne, a więc na żaden z celów wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. Organ nadzoru powołał się także na stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 23 października 2006 r. (II SA/Gl 605/06 ), 29 listopada 2006 r. ( II SA/Gl 770/06 ) oraz 24 października 2007 r. ( II SA/Gl 459/07 ) zauważając, że mimo nowelizacji art. 37 ust. 4 u.g.n. przeprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz.1218) poglądy te nie straciły swej aktualności. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina M. reprezentowana przez Prezydenta Miasta M. działającego przez pełnomocnika radcę prawnego K. S. G. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. (omyłkowo oznaczonego jako art. 34 ust. 4 tej ustawy ) oraz prawa procesowego, a to art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. i skierowanie zaskarżonego aktu do podmiotu nie będącego stroną postępowania przez co spełniona została przesłanka jego nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że wbrew stanowisku Wojewody zakwestionowana uchwała jest zgodna z przepisami prawa. Zdaniem skarżącej zbycie nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego różni się znacząco od jej wynajmu czy wydzierżawienia, bowiem ze stosunku obligacyjnego wynikającego z tych umów nie wynikają uprawnienia takie jakie przysługują właścicielowi. W szczególności najemca czy dzierżawca nie może zbyć takiej nieruchomości, a naruszenie przez niego warunków umownych skutkuje najczęściej wypowiedzeniem umowy i rozwiązaniem stosunku obligacyjnego. Skarżąca zgodziła się, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n. przy zawieraniu przekraczających okres trzech lat umów użytkowania, najmu czy dzierżawy obowiązuje tryb przetargowy, o czym stanowi ust. 1 tego artykułu do którego odsyła przywołany jego ust. 4. Ustanowienie przetargowego trybu zbycia czy ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, czy komunalnych należy traktować jako regułę. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dyrektywą tą objęło jednak również dzierżawę i najem nieruchomości, mimo iż umowy te nie dają praw swobodnego dysponowania taką nieruchomością. Zgoda organu stanowiącego w przypadku zbycia nieruchomości może dotyczyć wyłącznie stanów faktycznych wynikających z art. 37 ust. 3 u.g.n., który to przepis już w swojej treści wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody. W związku z tym skarżąca podniosła wątpliwość, po co ustawodawca miałby dodatkowo poczynić zastrzeżenia w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. dotyczące konieczności uzyskania zgody organu stanowiącego. Stosując wykładnię Wojewody przepis ten okazuje się więc zbędny, zaś sama norma prawna dotycząca dzierżawy, użytkowania i najmu ograniczyłaby się jedynie do zdania pierwszego. Wykładnia przepisów prawa nie może być jednak zdaniem Gminy M. tak prowadzona, że część przepisu przy zastosowaniu określonej wykładni staje się zbędna. Jej zdaniem odesłanie wyrażone w zdaniu 1 art. 37 ust. 4 u.g.n. dotyczy zaś jedynie wskazania, iż generalnie zawieranie określonych w nim umów winno następować w trybie przetargowym, jednak właściwa rada, sejmik czy wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu ich zawierania. Ponadto wskazała, że katalog zwolnień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 u.g.n. pozwalający na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości w pewnych punktach nijak nie przystaje do zawierania umów dzierżawy, najmu, czy użytkowania ( m.in. art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n. stanowiący o zbywaniu nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego). Prowadzi to w efekcie do wniosku, iż katalog wyłączeń stosowania trybu przetargowego jest większy przy zbyciu prawa niż przy najmie bądź dzierżawie, a tym samym paradoksalnie łatwiej jest sprzedać nieruchomość w trybie bezprzetargowym niż ją wydzierżawić. Wykładnia przywołanych przepisów lansowana przez skarżącą zakłada wreszcie uelastycznienie procedur regulujących gospodarkę nieruchomościami gminy, przy zachowaniu racjonalności podejmowanych działań. Wydzierżawienie nieruchomości na okres przekraczający 3 lata nie zależy bowiem od autonomicznej woli organu wykonawczego gminy, lecz uzależnione jest od wyrażenia zgody przez jej organ stanowiący i kontrolny. Skarżąca zakwestionowała wreszcie prawidłowość wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r.( I OSK 756/05). Rozwijając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżąca Gmina zarzuciła błędne oznaczenie przez Wojewodę strony postępowania nadzorczego. Stroną w tym postępowaniu była bowiem gmina M., a nie jej organ stanowiący. Rada Miasta M. nie była też organem uprawnionym do reprezentowania Gminy M. w tym postępowaniu, bowiem jedynym uprawnionym do takiej reprezentacji był Prezydent Miasta M. Tym samym Wojewoda kierując zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego do Rady Miasta uniemożliwił Prezydentowi przedstawienie argumentów przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało też w efekcie skierowane do podmiotu nie będącego stroną tego postępowania, co wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego oznaczenia strony postępowania nadzorczego Wojewoda wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej stroną w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to on może podjąć – po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania nadzorczego – działania w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Wskazał także, że to właśnie organ, który podjął zakwestionowaną uchwałę lub zarządzenie może podjąć decyzję o wniesieniu skargi na rozstrzygniecie nadzorcze, a organ gminy posiadający zdolność sądową nie może skutecznie zaskarżyć rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały rady gminy, zaś sama uchwała nie inicjuje postępowania sądowo – administracyjnego. Zdaniem Wojewody nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż zakwestionowana uchwała została mu doręczona w dniu [...] r., a już w dniu [...] r. wystosował on do Rady Miasta zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Za chybioną Wojewoda uznał także argumentację skargi dotyczącą wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazując, że zastosowana przez niego interpretacja jest zgodna z utrwaloną linią orzeczniczą WSA w Gliwicach akceptowaną także przez NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do stanowiska skarżącej Gminy dotyczącego błędnego oznaczenia stron postępowania nadzorczego, co w jej ocenie powoduje, że w kontrolowanym postępowaniu zaistniała przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Zgodzić się należy w tej kwestii ze stanowiskiem skarżącej, że zaskarżony akt nadzoru dotyczył interesu prawnego gminy działającej, podobnie jak inne osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność prawną, przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli ( art. 30 § 3 k.p.a.). Przytoczony przepis stosowany w związku z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że uprawnionym do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym jest jej organ wykonawczy, a zatem wójt, burmistrz ( prezydent miasta ). Żaden przepis u.s.g. nie przewiduje też, aby gmina mogła być skutecznie reprezentowana przez jej organ stanowiący. Zauważyć jednak należy, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricte uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z wynikającej z art. 91 ust. 5 u.s.g. zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. nie wynika zaś, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną ( czy postanowieniem ) do której zastosowanie ma przepis art. 156 k.p.a. W ślad za poglądem prawnym zamieszczonym w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. ( II OSK 447/06 [w:] LEX nr 265705 wskazać trzeba, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją w sprawie indywidualnej z zakresu administracji ( art. 1 pkt 1 k.p.a.), lecz orzeka się nim o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Stosowanie zatem odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Przyznać należy tym samym racje Wojewodzie S., że stroną w postępowaniu nadzorczym uregulowanym przepisami u.s.g. jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. W tej kwestii odwołać się też należy do regulacji ustanawiającej swoistą sukcesję uprawnienia do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze zamieszczoną w art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. W świetle tego przepisu podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest bowiem uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wskazać trzeba, że zakwestionowaną uchwałą Rada Miasta M. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego wydzierżawienia na czas nieokreślony stanowiącej mienie komunalne nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] m2 stanowiącej część działki o numerze ewidencyjnym [...] k.m. [...], obręb B. W uchwale tej nie został wskazany podmiot, z którym miałaby zostać zawarta umowa dzierżawy i poprzestano w niej jedynie na ogólnym określeniu, iż przeznaczona ona zostanie na cele działalności rekreacyjnej. Art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza generalną zasadę zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 tego artykułu ustawodawca umocował wojewodę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawodawca uzupełnił art. 37 u.g.n. o dodatkowy ust. 4, który następnie uzyskał nowe brzmienie na mocy art. 1 pkt 12 lit. b powołanej już wyżej ustawy zmieniającej z dnia 24 lipca 2007 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przytoczony przepis stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody S. zaskarżonego przez Gminę M. Uzupełniając inwentaryzację zastosowanych w sprawie przepisów wskazać należy także na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Stosownie do tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Bezspornym w sprawie jest, że Rada Miasta M. nie podjęła uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania komunalnych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a zatem stosownie do części końcowej przywołanego przepisu Prezydent Miasta M. był zobowiązany uzyskać zgodę Rady Miasta M. na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości położonej w rejonie ulicy [...] w M. W miejsce jednak takiej uchwały Rada Miasta podjęła zakwestionowaną następnie przez Wojewodę uchwałę o odstąpieniu od przetargowego trybu zawarcia przedmiotowej umowy wskazując w jej podstawie prawnej obok przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Przechodząc do podstawowego zarzutu skargi związanego z nieprawidłową wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n. dokonaną przez Wojewodę skład orzekający podzielił interpretację zdania 1 tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. ( sygn. akt I OSK 756/05 [w:] LEX nr 209189). Zgodnie z tą wykładnią odwołanie się w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata "ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Oczywiste jest bowiem, na co zresztą wskazano w skardze jak i uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów dzierżawy ( pkt 1, 5 i 9). Zastosowania takiego nie znajdzie również przepis zamieszczony w zdaniu drugim ust. 3. W kontrolowanym postępowaniu zasadnicza kwestia sprowadza się jednak do wykładni art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., stanowiącego o zwolnieniu przez wojewodę lub odpowiednią radę lub sejmik od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W ocenie Sądu odrzucić należy wariant interpretacyjny, w którym przepis ten nie wyłączałby zastosowania ust. 2 i ust. 3 tego artykułu obejmując swym zakresem pozostałe sytuacje niewymienione w powołanych przepisach. Z językowego punktu widzenia musiał on bowiem posiadać brzmienie : "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik w przypadkach innych niż te, o których mowa w ust. 2 i 3, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Na aprobatę Sądu nie zasługuje także wykładnia zaproponowana przez pełnomocnika skarżącej, zgodnie z którą podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały wyłącza zastosowanie jedynie ust. 3 tego artykułu, przy czym skuteczne podjęcie takiej uchwały nie wymaga zaistnienia żadnej specjalnej przesłanki. Tak bowiem należy rozumieć prezentowany przez skarżącą pogląd prawny, że norma prawna zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. daje w każdej sytuacji podstawę prawną do wyrażania przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieokreślony. Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby tymczasem, że zawarty w art. 37 ust. 1 u.g.n. nakaz dotyczący bezprzetargowego trybu obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i komunalnymi w sytuacjach wskazanych w ust. 2 nie miałyby zastosowania w przypadku zawierania umów dotyczących ich użytkowania, najmu czy dzierżawy. Prowadziłoby to w efekcie do paradoksalnej sytuacji, w której w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n. następowałoby z mocy prawa zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbycia bądź ustanowienia użytkowania wieczystego takich nieruchomości, z jednoczesnym ustanowieniem konieczności uzyskania zgody odpowiedniego organu na odstąpienie od trybu przetargowego w razie ich najmu bądź dzierżawy. Przykładowo zgody rady gminy wymagałoby wydzierżawienie nieruchomości komunalnej na rzecz osób fizycznych bądź prawnych wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. mimo, że podmioty takie mogą nabyć prawo własności tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Dodatkowo wskazać należy także – w ślad za stanowiskiem zajętym w powołanym w odpowiedzi na skargę nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. ( II SA/Gl 459/07 ) – na inny argument dowodzący wadliwości proponowanej przez skarżącą Gminę wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 37 ust. 3 zd. 2 u.g.n. zezwala, bowiem wojewodzie w przypadku mienia Skarbu Państwa oraz odpowiedniej radzie lub sejmikowi w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na zwolnienie z obowiązku ich zbycia w drodze przetargu, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 10 lat mogłoby to umożliwić obejście przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka winna zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty na uwzględnienie nie mógł także zasługiwać podniesiony przez skarżącą zarzut niezastosowania się przez Wojewodę w toku wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. do reguł wykładni systemowej nawiązującej do swobody kształtowania przez strony treści stosunków cywilnoprawnych. Zauważyć w tej kwestii należy, że co prawda analizowane regulacje odnoszą się do zagadnień cywilnoprawnych, to jednak podmioty publiczne nie mogą swobodnie dysponować powierzonym im mieniem publicznym, a ograniczenia takie wprowadzają w szczególności właśnie przepisy u.g.n., czy ustanowione przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego przepisy prawa miejscowego. W ocenie Sądu z powyższych względów nie była także zasadna zgłoszona przez stronę skarżącą propozycja posłużenia się wykładnią funkcjonalną omawianego przepisu bazującą na odmiennej treści umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy w zestawieniu z umowami sprzedaży czy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Z przytoczonych powodów skarga Gminy M. podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).