II SA/Ol 775/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r.; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" (dalej jako Kolegium), które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 j.t. – dalej jako k.p.a. ) - po rozpoznaniu wniosku M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia "[...]", którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy ‘[...]" (dalej jako Wójt, organ pierwszej instancji) z dnia "[...]" o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w "[...]", gmina "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", obręb "[...]" o pow. 0,6389 ha, opisanej w księdze wieczystej nr "[...]" na działki nr "[...]" – utrzymało w mocy będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy własną decyzję z dnia ‘[...]". Skarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją z dnia "[...]" z upoważnienia Wójta Sekretarz Gminy "[...]", po rozpatrzeniu wniosku Spółki (dalej jako Spółka w likwidacji), działając na podstawie m.in. art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015, poz. 1774 j.t. - dalej jako u.g.n., ustawa), zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem geod. "[...]" o pow. 0,6389 ha, położonej w "[...]", obręb geodezyjny "[...]", opisanej w KW "[...]’ na działki nr: "[...]’ o pow. 0,0150 ha, przeznaczonej zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr "[...]" z dnia "[...]’ pod budowę garaży i "[...]" o pow. 0,6239 ha, działka zabudowana, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr "[...]" z dnia "[...]" przeznaczona na cele mieszkaniowe wielorodzinne. Jednocześnie organ podał, że "Służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]" ". Poczyniona na rzeczonej decyzji adnotacja stwierdza, że stała się ona ostateczna "(...) uprawomocniła się (...)" w dniu "[...]". W dniu "[...]" wpłynął do Urzędu Miasta "[...]" wniosek M. i B. B., M. i M. R. oraz M. P. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta z dnia "[...]", "(...) a w przypadku nieuwzględnienia wniosku w całości żądamy stwierdzenia nieważności decyzji (ostatecznej) (...) w części " Służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]"". Uzasadniając podali, że podział nieruchomości kwestionowaną decyzją z dnia ‘[...]’ dokonany został na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a tymczasem przywołany tryb nie zezwala na podział nieruchomości, jeżeli planowana do podziału działka jest usytuowana na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, a obowiązek ów w przedmiotowej sprawie wynika z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych gminy uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podali, że funkcja działki nr ‘[...] w powyższym studium została określona jako "Obszary zabudowane wiejskich jednostek osadniczych wskazane do przekształceń i uzupełnień zabudowy na cele funkcji mieszkaniowych oraz działalności gospodarczych rolniczych i nierolniczych.". Nadto – w ocenie występujących z wnioskiem – powinność opracowania planu miejscowego dla terenu obejmującego dzieloną działkę nr "[...]", obręb "[...]" wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016, poz. 778 j.t.- dalej jako u.p.z.p.) stanowiącego odpowiednio, że studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej i obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W rezultacie skarżoną decyzją podział nie mógł być dokonany na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., skoro warunkuje on podział działki usytuowanej na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia plany miejscowego. Wobec powyższego w sprawie w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 94 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obligujący organ do zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uznali, że projekt podziału działki nr "[...]", obręb "[...]" byłby akceptowalny tylko w wówczas, gdyby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostały granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca, a to z kolei dowodzi, że zatwierdzony decyzją z dnia "[...]" projekt podziału działki nr "[...]", obręb "[...] narusza, poza powyżej przywołanymi przepisami, również art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Powyższe okoliczności – w ocenie występujących z wnioskiem – winny skutkować przyjęciem, że kwestionowana decyzja Wójta z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei mająca być poddana weryfikacji decyzja w części " Służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]"" została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Wójt jako podmiot i jednocześnie organ administracji publicznej w czasookresie wydania decyzji z dnia "[...]" nie był właścicielem działki nr "[...]", a zatem nie mógł - powołując się na paremię rzymską – przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada. Kolegium decyzją z dnia "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia ‘[...]". Stwierdziło, że materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., natomiast nie przywołano w niej art. 93 ust. 3 u.g.n. i ewentualnie art. 99 tej ustawy. Dodało, czego treść decyzji jest potwierdzeniem, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej miałoby w realiach badanej sprawy polegać na ustanowieniu innych służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3 in fine u.g.n.. Zatem – w ocenie Kolegium – należy przyjąć, że podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem. W konsekwencji do wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez wnioskodawcę podziału określonego warunku obiektywna podstawa prawa istniała, choć faktycznie nie została powołana w treści samej decyzji Wójta z dnia "[...]". W rezultacie powyższego konkludowało, że kontrolowana decyzja w tej części nie została wydana bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa. Nadto przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie doszło również do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, albowiem w tej sprawie Wójt działał w sferze imperium, a nie dominium. Kolegium nadmieniło, że warunek sam w sobie nie jest częścią rozstrzygnięcia, ale elementem dodatkowym decyzji i w przypadku, kiedy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tegoż warunku, to organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji - stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - stwierdza jej wygaśnięcie. W konsekwencji powyższego Kolegium poczyniło sugestię, że być może właśnie w tym trybie skarżący powinni starać się o wyeliminowanie badanej decyzji z obrotu prawnego, a nie w wyniku zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdziło bowiem, że warunek nie ma bowiem przymiotu rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (nie jest samodzielną częścią osnowy), choćby został zamieszczony w sentencji decyzji, powodując w istocie brak przedmiotu zaskarżenia. Konkludując uznało, że weryfikowana decyzja Wójta z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. R. rozstrzygnięciu Kolegium zarzucił m. in. naruszenie: art. 285 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U.2016. poz.380 j.t. – dalej jako k.c.), art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 94 ust. 3 u.g.n., art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 u.p.z.p. oraz szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, głównie w zakresie nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podtrzymał zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na ogólnikowym odniesieniu się do części okoliczności sprawy oraz pominięciu pozostałych istotnych okoliczności sprawy, m. in. wyjaśnienia, czy nieruchomość gruntowa podlegająca podziałowi była położona na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, co było bezwzględnym warunkiem zastosowania w sprawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 94 ust. 4 u.g.n. Podtrzymał również zarzut o braku uprawnienia po stronie organu administracji publicznej do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa, gdyż takowa może zostać ustanowiona wola zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej, bądź też na mocy prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Natomiast organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2015 r. M. R. wnioskował o przeprowadzenie szeregu dowodów, w tym z dokumentów, których kserokopie załączył. Skarżoną decyzją z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w mocy, będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, własną decyzje "[...]" podzielając w całości poczynioną w niej ocenę prawną decyzji Wójta z dnia "[...]" w aspekcie przesłanek nieważnościowych. W skardze M. R. zarzucał orzeczeniu Kolegium naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w przeważającej części tożsamych, z tymi podniesionymi już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że działka nr ‘[...]", obręb "[...]" była usytuowana na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej zgodnie z rozporządzeniem Dyrektora RZGW w Warszawie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej, co oznacza, że była położona na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Podtrzymał zarzut nienależytego umocowania pełnomocnika Spółki w likwidacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie podało, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia "[...]" wskazano, że proponowany podział jest zgodny z decyzją Nr "[...]" Wójta z dnia "[...]" o warunkach zabudowy i że owa decyzja jest dowodem na to, że rozstrzygając o podziale nieruchomości Wójt miał świadomość usytuowania działki nr "[...]", obręb ‘[...]" na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Komentatorzy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmują, że ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, pozostawiono uznaniu organu administracji. Wskazuje się, że ustalenie tego pojęcia należy dokonać w drodze wykładni przepisów prawa, mając jednocześnie na względzie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z dnia "[...]" oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia "[...]" zostały podjęte z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest ocena w aspekcie przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. decyzji Wójta z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w "[...]", gmina "[...]’, oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. 0,6389 ha, opisanej w księdze wieczystej nr "[...]" na działki nr "[...]’. Podstawą materialno-prawną jej wydania był art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stanowiący, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu rzeczonej decyzji Wójt podał, że pozytywnie zaopiniował podział jako zgodny z w/w przepisem oraz z decyzją Nr "[...]" Wójta z dnia "[...]". Przywołaną decyzją z upoważnienia Wójta Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej i Budownictwa ustalił, na wniosek Spółki w likwidacji, warunki zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego – hotelu na cele mieszkaniowe wielorodzinne, budowie budynku garażowego (3 garaże 2 stanowiskowe), lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów osobowych w ilości – do 10 miejsc. Przed oceną legalności decyzji Kolegium z dnia "[...]", jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]" przede wszystkim dostrzec wypada, że M. i B. B., M. i M. R. oraz M. P. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta z dnia "’[...]" w całości, a dopiero w sytuacji nieuwzględniania tegoż żądania ewentualnie wystąpili o stwierdzenie nieważności zapisu o ustanowieniu służebności gruntowej, który to zapis Kolegium uznało za element dodatkowy rozstrzygnięcia (warunek), a nie za część składową sentencji rozstrzygnięcia, co zresztą Sąd w składzie orzekającym podziela. Tymczasem skarżone decyzje zdecydowanie koncentrują swoją uwagę na ocenie zasadności ustanowienia służebności gruntowej w decyzji Wójta z dnia "[...]" w aspekcie przesłanek nieważnościowych (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa), zaś co do samej decyzji (warunek – jak powyżej podano – nie jest elementem osnowy orzeczenia) ograniczają się tylko do ogólnego stwierdzenia, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, przy czym ta syntetyczna teza nie została poparta jakąkolwiek argumentacją. Analizując skarżone decyzje można odnieść wrażenie, że Kolegium nie w pełni odniosło się do żądania występujących z wnioskiem, którym była ocena legalności przez pryzmat przesłanek nieważności z art. 156 k.p.a. (wszystkich, a nie tylko zgłoszonych przez skarżących) decyzji Wójta z dnia "[...]" w jej całokształcie, a zatem zbadanie dopuszczalności podziału działki nr "[...]", obręb "[...]", skoro to (tylko to) było jej przedmiotem. Już ta okoliczność samoistnie skutkuje uwzględnieniem skargi, skoro w istocie rzeczy nie wiadomo, z jakich względów Kolegium uznało, że oceniana decyzja podziałowa nie "podpada"" pod jakąkolwiek przesłankę nieważnościową, o której mowa w art. 156 k.p.a. Powyższe ma tym bardziej istotne znaczenie, że skarżący (wcześniej także wespół z występującymi z wnioskiem) konsekwentnie, na każdym etapie postępowania, wskazywali na niedopuszczalność wydania przez Wójta decyzji o podziale działki nr "[...]" na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zarzut ów motywowali tezą o obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego rzeczoną działkę, co uzasadniali zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tegoż terenu, usytuowaniem dzielonej działki na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej zgodnie z rozporządzeniem Dyrektora RZGW w Warszawie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej, czy wreszcie samą naturą unormowań art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 u.p.z.p. Do tychże okoliczności warunkujących, co do zasady, możność dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 94 ust. 1 u.g.n. Kolegium w skarżonych decyzjach nie odniosło się, acz powinno, co wynika wprost z brzmienia przywołanego przepisu. Zatem, w przypadku gdy nieruchomość mająca ulec podziałowi położona jest w obszarze objętym obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego, a plan taki nie został uchwalony, wójt zobowiązany jest zawiesić postępowanie w sprawie podziału nieruchomości do czasu uchwalenia tego planu (art. 94 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, że brak jest możliwości dokonania podziału takiej nieruchomości na podstawie kryterium zgodności (braku sprzeczności) z przepisami odrębnymi czy też zgodności z warunkami zabudowy, nawet jeśli warunki takie zostały ustalone, co w skardze - wzorem poprzednich pism - skarżący podnosił. W orzecznictwie przedmiotu podnosi się, że uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmując, że działka nr "[...]", obręb "[...]" jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co decyzja o warunkach zabudowy nr "[...]" z dnia "[...]" by potwierdzała, w dalszej kolejności powinnością Kolegium była ocena zasadności materialnoprawnej dokonania podziału przedmiotowej działki w oparciu o przesłankę z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a zatem z gruntu rzeczy samej natury dopuszczalności podziału tejże nieruchomości gruntowej. Przywołany przepis oznacza, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunków podziału nieruchomości, co wszakże nie oznacza, że owa decyzja ma tegoż podziału dokonywać. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy. (wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, LEX nr 1664502). Prezentowany pogląd Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, co w realiach niniejszej sprawy oznaczało powinność zagospodarowania wydzielonych działek w świetle warunków zabudowy (zmiany sposobu użytkowania) dzielonej działki. O ile Wójt uzasadniając zasadność podziału powołał się na własną decyzję nr "[...]" z dnia "[...]", o tyle Kolegium nad tym zagadnieniem przeszło do porządku w ogóle nie analizując tegoż zagadnienia. W rezultacie powyższego analiza uzasadnień decyzji Kolegium pozwala przyjąć, że uchyliło się ono od materialno-prawnej ceny zasadności dokonania podziału działki nr "[...]", obręb "[...]" na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ug.n. , co konkluzje skarżonych orzeczeń czyni co najmniej przedwczesnymi. Natomiast odnośnie stanowiska Kolegium co do warunkowości zastrzeżenia przez Wójta w własnej decyzji z dnia "[...]" warunku o służebności gruntowej, Sąd w składzie orzekającym , prezentowanej oceny nie podziela. Stosownie do przepisów u.g.n. w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości może być zamieszczony jedynie warunek, o jakim mowa w art. 99 tej ustawy i tylko w razie konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3 wskazanej ustawy. Przywołany art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeśli zatem podział nieruchomości zakłada powstanie działek bez dostępu do drogi publicznej, to najpierw należy zbadać możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej działem. Dopiero, jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. to stosownie do art. 99 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Oznacza to, że zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Jan Szachułowicz, Małgorzata Krassowska, Anna Łukaszewska, wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 254-261, 281-282). W ocenie Sądu, treść art. 93 ust. 3 ustawy wskazuje, że właściwy organ nie może wydać decyzji o podziale nieruchomości, jeżeli nie ma ona dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp powyższy uznano również zapewnienie dostępu poprzez drogę wewnętrzną. Podkreślić wypada, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej wiąże się ściśle z możliwością przyszłego ustanowienia na dzielonej nieruchomości odrębnego prawa własności, przysługującego osobie trzeciej. W powyższej sytuacji, niezapewnienie dostępu do drogi publicznej skutkowałoby uniemożliwieniem nabywcy nieruchomości jej zagospodarowania, co powodowałoby natomiast bezprzedmiotowość podziału. Niezbędne jest również wskazanie, że art. 99 u.g.n. nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego, czy też postulatywnego, gdyż stanowi on materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego zatwierdzenia podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek gruntu, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji podziałowej (tak: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. BECK Warszawa 2009, str. 577). Norma zawarta w powyższym artykule stanowi tym samym ustawowe zastrzeżenie uniemożliwiające zawarcie umowy zbycia działki gruntu bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Jej naruszenie jest zagrożone surową sankcją - możliwością wzruszenia umowy przeniesienia własności wydzielonej działki. Jak bowiem wyjaśnił Sąd Najwyższy, jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (uchwała z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III CZP 34/09, OSNC 2010 Nr 2, poz. 20). Tym samym, zestawiając treść art. 93 ust. 3 u.g.n. z treścią art. 99 powyższej ustawy wskazać należy, że na organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę podziału nieruchomości nałożony zostaje obowiązek orzeczenia, w treści decyzji podziałowej, warunku o konieczności, w przypadku jej zbycia, ustanowienie służebności na działkach stanowiących drogi wewnętrzne, przez które zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 99 u.g.n. jest w pierwszym miejscu skierowana do organów administracji publicznej, następnie zaś do stron przyszłej umowy zbywającej własność wydzielonej działki. Sąd podkreśla, że jakkolwiek obowiązek ustanowienia służebności ma charakter warunkowy - odnosi się wyłącznie do przyszłego ewentualnego zbycia własności wydzielonej nieruchomości - to jednakże brak orzeczenia w powyższym zakresie w treści decyzji podziałowej stanowi naruszenie przepisów prawa dotyczących zasad podziału nieruchomości. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 99 u.g.n., ma bowiem charakter bezwzględny, służący ochronie interesu prywatnoprawnego nabywcy wydzielonej nieruchomości. Dopuszczenie możliwości zbycia nieruchomości bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej powodowałoby w istocie uniemożliwienie zrealizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, co jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni funkcjonalnej u.g.n. oraz z celem postępowania podziałowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy dostrzec wypada, że w sprawie bezspornym pozostaje, że powstała w wyniku podziału działki nr "[...]", obręb "[...]" działka nr "[...]" nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zatem decyzja stwierdzająca podział, stosownie do powołanego art. 99 u.s.g., winna zawierać zobowiązanie właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla niej ustanowiona służebności drogowa. Tymczasem w badanej decyzji z dnia "[...]" Wójt nie zastrzegł o warunku służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" (nieruchomość władnąca) przez działkę nr "[...]" (nieruchomość obciążona), a takową służebność ustanowił względem nieruchomości władnącej, kosztem nieruchomości obciążonej, co wynika wprost z brzmienia cytowanego w części historycznej uzasadnienia zapisu decyzji. W konsekwencji Wójt w decyzji z dnia "[...]" nie zastrzegł warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., lecz bezwarunkowo ustanowił ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność przesyłu, do czego nie był uprawniony z uwagi na brak ku temu stosownego unormowania normatywnego. Konkludując ukonstytuowanie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa może nastąpić na mocy zgodnej woli stron, o czym stanowi art. 245 k.c. z zw. z art. 285 k.c., względnie na mocy orzeczenia sądu powszechnego, stosownie do art. 145 k.c., jako konsekwencja charakteru prawnego tej instytucji, która niewątpliwie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2014, poz. 101 j.t. – dalej jako k.p.c.). Potwierdzeniem prezentowanego poglądu jest brzmienie art. 99 u.g.n. (dalsza część zd. 1) w zakresie, "że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.". Instytucja służebności jest instytucją prawa cywilnego, a zatem wszelkie kwestie sporne związane z wykonywaniem służebności, w tym również wiążące się z podziałem nieruchomości władnącej lub obciążonej, rozstrzygają zaś sądy powszechne. Skoro organ administracji publicznej nie jest ustawowo unormowany do ustanowienia definitywnego (bezwarunkowego) ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej), to tym bardziej jej istnienia nie może domniemywać, wyinterpretować, czy też – jak uczyniło to Kolegium – po prostu przyjąć. Wprawdzie należy zgodzić się - przynajmniej co do zasady – z poglądem Kolegium, że niepowołanie właściwej podstawy prawnej orzeczenia samoistnie nie dyskwalifikuje owego rozstrzygnięcia, jeśli rzeczywiście ma ono oparcie w adekwatnych przepisach prawa i że w okolicznościach stanu faktycznego w niniejszej sprawie rzeczywiście istniała podstawa prawna do wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., lecz nie zmienia to stanu rzeczy, że choć decyzja Wójta nie tylko mogła (stanowiska Kolegium), lecz powinna być wydana z zastrzeżeniem dopełnienia rzeczonego warunku, to tegoż warunku nie zastrzegła, w istocie rzeczy rozstrzygając w przedmiocie warunku. Literalny bowiem odczyt przywołanego powyżej "warunku", jak to ujmuje Kolegium, bezdyskusyjnie prowadzi do konkluzji, że Wójt niejako wyręczył swobodę kontraktową stron, względnie orzeczniczą, o charakterze konstytutywnym, działalność sądu powszechnego ustanawiając "bezwarunkową"" służebność przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[....]", czym naruszył w przywołanym zakresie rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nadanym mu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – art. 99 u.g.n., skoro organ administracji publicznej nie jest powołany do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. W konsekwencji cytowany w decyzji Wójta z dnia "[...]" zapis winien ograniczyć się do stwierdzenia, że przy zbywaniu wydzielonej działki nr ‘[...]’ zostanie dla niej ustanowiona służebność drogowa kosztem nieruchomości obciążonej nr "[...]". W zakresie, w jakim skarga kwestionuje tą część decyzji, jest ona zasadna i podlega uwzględnieniu z powodu wyżej wskazanego. Zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoddanie w postępowaniu nieważnościowym ocenie ostatecznej decyzji w całokształcie jej przedmiotu rozstrzygnięcia, brak weryfikacji ewentualnej zasadności trybu jej wydania oraz materialno-prawnej podstawie jej oparcia, jak również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy, skutkowało uchyleniem obu decyzji Kolegium z dnia "[...]" i z dnia "[...]". Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przyczyny uchylenia zaskarżonych decyzji i sprowadzają się do merytorycznej oceny decyzji Wójta z dnia "[...]" w całokształcie jej przedmiotu w aspekcie wszystkich (nie tylko podniesionych przez skarżącego) przesłanek nieważnościowych wskazanych w art. 156 k.p.a., przy czym Kolegium pozostanie związane oceną Sądu co do naruszenia (właściwie jego stopnia) art. 99 u.g.n. poprzez ustanowienie służebności gruntowej na wydzielonej działce gruntu, zamiast dopuszczalnego w okolicznościach sprawy zastrzeżenia dopełnienia warunku, o którym powyżej mowa. Badając ponownie sprawę Kolegium rozważy, czy decyzja Wójta z dnia "[...]" nie wywołał nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.