II SA/Ol 786/05

Dnia 20 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Marzenna Glabas Tadeusz Lipiński Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli, nagród dla nauczycieli oraz dodatku mieszkaniowego na 2005 r. I. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" r. w części obejmującej sformułowanie: " o ile w czasie realizacji tego zastępstwa zajęcia były prowadzone zgodnie z planem nauczania danej klasy (grupy) przez nauczyciela posiadającego wymagane kwalifikacje do prowadzenia tych zajęć", II. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, III. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. orzeka, że uchwała w części opisanej w pkt I i II wyroku nie może być wykonana. UZASADNIENIE: Rada Gminy W., na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zmianami) oraz art.30 ust.6, art. 49 ust.1 a oraz art.54 ust.7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112, ze zmianami ), w dniu "[...]" r. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, nagród dla nauczycieli oraz dodatku mieszkaniowego na 2005 rok. W dniu 9 września 2005r. Wojewoda, z powołaniem się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności § 6 ust.3 regulaminu stanowiącego załącznik do powyższej uchwały, w zakresie obejmującym postanowienia dotyczące wynagrodzenia dla nauczyciela za doraźne zastępstwo. Zdaniem Wojewody Rada miała prawo ustalić wynagrodzenie dla nauczycieli za doraźne zastępstwo, nie miała natomiast podstawy prawnej, aby uzależniać uzyskanie przez nauczyciela zastępującego prawa do takiego wynagrodzenia od przeprowadzenia zajęć zgodnie z planem nauczania oraz posiadania przez niego kwalifikacji do prowadzenia tych zajęć. Przyjęte przez Radę rozwiązanie mogłoby bowiem prowadzić do pozbawienia nauczyciela wynagrodzenia, mimo wykonania przez niego pracy. Jest to niezgodne z art.80 kodeksu pracy, mającego zastosowanie do nauczycieli na mocy art.91 c Karty Nauczyciela. Rada Gminy W. wnosiła o oddalenie skargi. Powoływała się na przepis art. 42 ust.1 i 2 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym czas pracy nauczyciela wynosi 40 godzin tygodniowo, a w jego ramach nauczyciel obowiązany jest realizować: 1) zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, prowadzone bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w wymiarze określonym w ust. 3 lub ustalonym na podstawie ust. 4a albo ust. 7; 2) inne czynności i zajęcia wynikające z zadań statutowych szkoły, ze szczególnym uwzględnieniem zajęć opiekuńczych i wychowawczych wynikających z potrzeb i zainteresowań uczniów; 3) zajęcia i czynności związane z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym. W ocenie Rady zastępstwa doraźne prowadzone przez nauczyciela nie posiadającego kwalifikacji i nie realizującego planu zajęć danej klasy mieszczą się w ramach innych czynności wynikających z zadań statutowych gminy, za które zapłata wliczona jest w wynagrodzenie przysługujące w ramach 40 godzinnego tygodnia pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo- administracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, nawet bez zarzutu strony. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności, z urzędu, zbadał dopuszczalność skargi zważywszy na termin jej wniesienia . W obowiązującym aktualnie stanie prawnym, art.53 p.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego. Wobec tego nie można wyprowadzać tego terminu - przez analogię - z rozwiązaniem prawnym, obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., uregulowanym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, ze zm), a przewidującym sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w, nie publikowanym wyroku z dnia 13 stycznia 2005r. sygn. akt OSK 1575/04, które Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela. Ograniczenia terminem do zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru nie zawiera także art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm). Stanowi on jedynie, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, a w takim przypadku może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z redakcji przepisu wynika, iż organ nadzoru może skorzystać z tej możliwości bez względu na termin jaki upłynął od dnia doręczenia mu uchwały. Wobec tego należało uznać, że skarga jest dopuszczalna. Odnosząc się do zarzutów skargi należało uznać, iż są one zasadne. Przepis art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112, ze zmianami ) dał organowi prowadzącemu szkołę, będącemu jednostką samorządu terytorialnego, umocowanie do corocznego ustalania szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia. Ustawodawca nie pozostawił jednak organowi dowolności w tym zakresie stanowiąc, iż określenie tychże warunków, następuje z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela. Według tego zaś przepisu wynagrodzenie za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Przepis ten ma brzmienie kategoryczne i nie pozwala na jakiekolwiek różnicowanie wynagrodzenia za doraźne zastępstwo od tego, czy nauczyciel zastępujący realizuje program nauczania lub, czy posiada odpowiednie kwalifikacje do prowadzenia zajęć. Nie można zapomnieć o tym, iż regulamin określający wysokość oraz zasady przyznawania i wypłacania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa. Omawiany regulamin nie może więc zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące, tym bardziej rangi ustawowej. (porównaj wyrok NSA 2002.06.03 II SA 687/02 publikowany: Prawo Pracy 2002/10/39) Chodzi tu w szczególności o stanowienie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, a odnośnie do unormowań z zakresu prawa pracy - dodatkowo o rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów Kodeksu pracy oraz innych ustaw. W rozpoznawanej sprawie kwestionowany przez Wojewodę § 6 ust.3 Regulaminu narusza nie tylko art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, ale także art.80 kodeksu pracy, mający zastosowanie do nauczycieli z mocy art. 91 c Karty Nauczyciela. Należy przyznać rację stronie skarżącej, iż przyjęcie regulacji § 6 ust. 3 w brzmieniu nadanym przez Radę Gminy W., prowadziłoby do pozbawienia nauczyciela wynagrodzenia za doraźne zastępstwo, gdyby nie posiadał on stosownych kwalifikacji lub podczas tego zastępstwa nie realizował programu nauczania danej klasy, mimo że doraźnie zastępował innego nauczyciela. Rozwiązanie takie stoi w sprzeczności z art.80 kodeksu pracy, który ustanawia generalną regułę, że za pracę wykonaną pracownikowi należy się wynagrodzenie. Treść przepisu art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wskazuje , że wynagrodzenie to przysługuje nauczycielowi, bez względu na to jaki rodzaj obowiązków wykonuje. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy, iż doraźne zastępstwo prowadzone przez nauczyciela nie posiadającego kwalifikacji i nie realizującego planu zajęć danej klasy, mieści się w kategorii " innych czynnościach wynikających z zadań statutowych szkoły" i wynagrodzenie za nie jest wliczone do płacy świadczonej w ramach 40 godzinnego tygodnia pracy. Przeczy temu treść art. 30 ust.1 Karty Nauczyciela, gdzie ustawodawca wyraźnie rozróżnia wynagrodzenie zasadnicze (pkt 1) i wynagrodzenie za godziny doraźnych zastępstw (pkt 3), bez określenia jakichkolwiek warunków, które musiałby spełnić nauczyciel prowadzący zastępstwo. Z resztą sam ustawodawca zdefiniował pojęcie " doraźnego zastępstwa" stanowiąc, iż jest to przydzielona nauczycielowi godzina zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. ( art.35 ust. 2a Karty Nauczyciela) Wynika stąd, iż praca świadczona przez nauczyciela w ramach " doraźnego zastępstwa" mieści się w katalogu zajęć wymienionych w art.42 ust.2 pkt 1 Karty Nauczyciela. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż regulamin stanowiący załącznik do uchwały, w zaskarżonej części jest niezgodny z obowiązującym prawem. Korzystając z umocowania zawartego w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd skontrolował zaskarżoną uchwałę również w zakresie nie kwestionowanym przez skarżącego. Kontrola ta doprowadziła do stwierdzenia nieważności § 3 uchwały normującego kwestię jej wejścia w życie i obowiązywania. Rada Gminy W. uchwaliła, że uchwała wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. i obowiązywać będzie do 31 grudnia 2005 r. Co do obowiązywania uchwały przez czas oznaczony do końca 2005 r. nie można mieć zastrzeżeń. Zastrzeżenia natomiast budzi, ustalona przez Radę, data wejścia w życie uchwały. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( Dz. U z 2003 r. Nr 18, poz.1112 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2005 r. wprowadził zasadę, iż organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, określa corocznie w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia. Na tej podstawie Rada była umocowana do ustalenia mocy obowiązującej uchwały od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie było natomiast podstawy prawnej do uchwalenia, iż uchwała wchodzi życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Kwestia wejścia w życie aktu prawnego i jego obowiązywania nie są bowiem tożsame. Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach tegoż upoważnienia, kwalifikuje je jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Wobec rozbieżności istniejących w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru prawnego regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela , Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 września 2001r. sygn. OPS 7/01 (opublikowanej ONSA 2002 nr 1, poz. 8), uznał, że regulamin taki, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Także Sąd Najwyższy podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego.( wyrok z dnia 14 października 2004r. sygn. I PZP 7/04 - publikowany "Wspólnota" 2004/23/54) Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego jest bowiem każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie jest konsumowany przez jednokrotne zastosowanie, lecz może być wykorzystany w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości), wydany przez ustawowo wskazany organ administracji publicznej. Uchwała poddana kontroli Sądu powyższym kryteriom odpowiada. Nie można także zapomnieć i o tym, iż wynagrodzenie nauczycieli jest wieloskładnikowe, przy czym niektóre ze składników ustala w określonym trybie minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia ( art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela), bądź organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, w drodze regulaminu ( art.30 ust. 6 Karty Nauczyciela). Nie ma żadnego uzasadnienia, aby niektóre ze składników wynagrodzenia były ustalane ogólnie obowiązującym przepisem prawa, a niektóre w drodze regulaminu, który nie miałby charakteru aktu normatywnego. W ocenie Sądu charakteru prawnego regulaminu normującego wynagradzanie nauczycieli nie zmienia, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2005r., nowelizacja art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, dokonana na mocy ustawy z dnia 15 lipca 2004r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1845). Fakt, iż zgodnie z powołanym przepisem uchwała określająca regulamin wynagradzania nauczycieli, w omawianym zakresie , ma obowiązywać w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia kolejnego roku, nie oznacza, że utraciła ona charakter przepisu prawa miejscowego. Nadal bowiem zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Przyjęcie, że regulamin wynagradzania nauczycieli jest przepisem prawa miejscowego, obowiązującym na obszarze jednostki terytorialnego, przesądza o tym, kiedy wchodzi on w życie i ma to ścisły związek z jego opublikowaniem. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2000 r. Nr 62, poz. 718, ze zmianami) Według art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy w związku z art.42 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym . Oznacza to, iż przedmiotowa uchwała mogła wejść w życie dopiero po ogłoszeniu. Na mocy art.5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ... możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W niniejszej sprawie omawiana uchwała winna wejść w życie dopiero po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa .Ustalenie takiej daty wejścia w życie uchwały nie stało na przeszkodzie , aby obowiązywała na od 1 stycznia 2005r. z mocy cytowanego art.5. Natomiast przyjęcie przez Radę Gminy W., iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005r. stanowi naruszenie prawa i dlatego przepis ten należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w części, zawarte w pkt I i II sentencji wyroku Sąd, oparł na przepisie art.147 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, zaskarżony akt w części, co do której została stwierdzona nieważność, zgodnie z art. 152 p.p.s.a. nie może być wykonany. Oznacza to , że uchwała w tym zakresie nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.