II SA/Ol 817/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z "[...]" r. nr "[...]" Starosta (dalej jako: "organ I instancji"), działając w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 146 § 1 i art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.), stwierdził, że decyzja nr "[...]" z "[...]" r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwupokoleniowego, przyłączy: wodociągowego i kanalizacyjnego do sieci istniejących, gazowego do szafki na kurek główny, reduktor i gazomierz w ogrodzeniu działki, elektrycznego do istniejącej szafki złączowo-pomiarowej, z wykorzystaniem istniejącego zjazdu i ogrodzenia na działkach nr "[...]" w S., gmina G., zasłała wydana z naruszeniem prawa oraz w związku z art. 146 § 2 k.p.a. odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że o wznowienie postępowania wystąpił właściciel działki nr "[...]" w S., która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ przyznał, że W. K. (dalej jako: "skarżący") przysługiwał status strony postępowania. Organ I instancji wskazał, że skarżący poddał w wątpliwość aktualność mapy do celów projektowych, sporządzonej 20 marca 2015 r., na której sporządzono w grudniu 2015 r. projekt zagospodarowania terenu. Stwierdził, że widniejący na mapie budynek gospodarczy, w miejscu którego planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwupokoleniowego, został rozebrany w czerwcu 2015 r. Ustalono, że inwestor - M. S. zgłosiła 17 marca 2015 r. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w obrębie S. Organ nie wniósł sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, wobec tego zgłoszenie zostało przyjęte milcząco pod znakiem: "[...]". W związku z tym organ wezwał inwestorkę do złożenia czterech egzemplarzy projektów zamiennych zawierających projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.). W dniu 23 czerwca 2017 r. inwestorka złożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych, aktualną na dzień 20 czerwca 2017 r., która nie zawierała już spornego budynku gospodarczego. Wobec powyższego organ uznał, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przy czym stwierdzono, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, który wywodził, że pozwolenie zostało udzielone sprzecznie z decyzją podziałową i załączoną do tej decyzji "Koncepcją zagospodarowania terenu działek budowlanych w S.nr dz. "[...]" w skali 1:1000". Wyjaśnił, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie determinuje charakteru zabudowy na danym terenie, ani też nie stanowi "Koncepcji zagospodarowania działki nr "[...]"", lecz jest decyzją stanowiącą o podziale nieruchomości. Warunki zabudowy danego terenu (jej charakter oraz główne cechy architektoniczne) określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca nie zamieścił decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości. Organ I instancji skonstatował, że na przedmiotowej działce nr "[...]" w obrębie S. obowiązuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w obrębach geodezyjnych S. i N. zatwierdzona uchwałą Rady Gminy Nr VIII/85/99 z dnia 29 lipca 1999 r. Zgodnie z zapisami tego planu działka nr "[...]" leży w obszarze MU 1, dla którego przypisano funkcję zabudowy jednorodzinnej. Ponieważ Inwestorka rozebrała budynek gospodarczy i w miejsce tegoż budynku planuje wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny dwupokoleniowy nie należy utożsamiać takiego zamierzenia budowlanego ze zmianą funkcji istniejącego budynku ani też z jego adaptacją, gdyż budynek nie istnieje. Zapisy dla obszaru MU1 nie określają obowiązku adaptacji istniejącej zabudowy, określają natomiast ten obowiązek dla obszaru RP, gdzie czytamy: " ... teren adaptowanej zagrody rolniczej z dopuszczeniem budowy nowego budynku mieszkalnego i obiektów gospodarczo- magazynowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa." Ponadto plan miejscowy dla obszaru RP definiuje pojęcie adaptacji jako możliwość przystosowania istniejących obiektów do aktualnych potrzeb użytkowych przy niezmienionej funkcji podstawowej. Obszar RP jest oddalony od obszaru MU1 o ok. 960 m. Dla obszaru MU1 plan nie określa konkretnej długości, szerokości czy wysokości obiektu budowlanego, a jedynie w stosunku do wysokości obiektu określa zabudowę parterową z wysokimi dachami z możliwością wykorzystania poddaszy na cele użytkowe. Plan ten nie wprowadza także ograniczenia dla obszaru MU1, co do ilości budynków mieszkalnych na jednej działce. Powoływany w pismach skarżącego zapis zacytowany ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj.: "Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien być poparty koncepcją zagospodarowania terenu na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 1000. Koncepcja winna obejmować obszar oznaczony symbolami "MU1" i "PM" oraz precyzować sposób podziału na działki budowlane z obsługą komunikacyjną i uzbrojenie terenu w podstawowe urządzenia infrastruktury technicznej (woda, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna)" odnosi się do nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która utraciła swą moc w dniu 1 stycznia 2004 r. w wyniku uchwalenia nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem respektowanie ww. zapisu w planie byłoby naruszeniem przepisów obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), która wprowadziła zasadę wydawania decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla terenów, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ stwierdził, że projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwupokoleniowego jest zgodny z zapisami cytowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do "Koncepcji zagospodarowania terenu działek budowlanych w S. nr dz. "[...]" w skali 1:1000", stanowiącej integralny załącznik nr 1 do decyzji nr "[...]" Wójta Gminy z "[...]" r. Podniósł, że jest to kluczowy dokument, którego założeń decyzja organu I instancji nie respektuje. Skarżący akcentował, że miejscowy plan nakładał obowiązek opracowania koncepcji przy udziale właścicieli działek. Stwierdził, że zgodnie z tą koncepcją na każdej z wydzielonych działkach może powstać tylko jeden dom jednorodzinny. Koncepcja określa też zabudowę adaptowaną na działce "[...]" w skład której wchodzi: dom jednorodzinny, budynek gospodarczy (wyburzony, obecnie garaże), drugi budynek gospodarczy (szopka) wyburzony na przełomie maja/czerwca 2015 r., w miejsce którego miała powstać planowana inwestycja. Ostatni budynek stodoła znajduje się na działce nr "[...]". Skarżący nie zgodził się, aby na działce nr "[...]" mógł powstać kolejny budynek mieszkalny, który swoimi parametrami nie przypomina rozebranej szopy o wysokości do 4,5 m. W wyniku rozpatrzenia odwołania Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako organ odwoławczy), decyzją z "[...]" r. nr "[...]", uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, stwierdzając, że decyzja Starosty z "[...]" r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie uchyla jej, gdyż w wyniku wznowienia postepowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że samo rozstrzygnięcie starosty jest właściwe, lecz nie mógł go utrzymać w mocy, gdyż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania. Wyjaśnił, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik organu I instancji podlegający wyłączeniu z mocy prawa (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Weryfikowaną decyzję z "[...]" r., jak i decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu z "[...]" r. podpisała w imieniu organu ta sama osoba. Dalej organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący jako strona postepowania nie brał udziału w tym postępowaniu. Przyznał, że decyzją ostateczną zatwierdzono niezgodny z przepisami projekt budowlany. Wskazał, że dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej jako: "P.b."). Uznał, że: a) zatwierdzony projekt budowlany, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr VIII/85/99 Rady Gminy z 29.07.1999 r.; Dz. Urz. Woj. z "[...]") obowiązujących na terenie oznaczonym symbolem "MU1" - jest to, będący przykładem "zabudowy jednorodzinnej", mieszkalny (wielopokoleniowy) budynek jednorodzinny, parterowy z poddaszem użytkowym, o krytym dachówką ceramiczną dachu wysokim o nachyleniu 84% (40,03°) z lukarnami, o kalenicy równoległej do ulicy (droga wewnętrzna, dz. nr "[...]"), przyłączonym do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej; b) projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska; c) projekt zagospodarowania terenu (zaktualizowany i uzupełniony o część rysunkową sporządzoną na aktualnej mapie do celów projektowych, uwzględniającej rozbiórkę istniejącego tam wcześniej budynku gospodarczego) jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; d) projekt budowlany wykonały osoby posiadające wymagane uprawnienia i jest kompletny; e) inwestorka złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (jest właścicielem nieruchomości). Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że wobec spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 P.b. nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności projektu budowlanego z powoływaną "Koncepcją zagospodarowania terenu", organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten nie ma oparcia w przepisach prawa. W myśl obowiązujących aktualnie przepisów ww. koncepcja nie ma żadnego znaczenia prawnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero gdy takiego planu na danym terenie nie ma, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Na omawianym terenie plan miejscowy obowiązuje, zatem z woli ustawodawcy organ ma uprawnienia do sprawdzania zgodności projektu wyłącznie z tym planem. Zapis obowiązującego planu miejscowego (w ustaleniach dla terenu "MU1"), na który się powołuje skarżący, stanowiący o konieczności dołączania do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy koncepcji zagospodarowania terenów "MU1" i "PM", utracił swe znaczenie prawne 01.01.2004 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obecnym stanie prawnym nie wydaje się bowiem na terenie objętym planem decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2. Naruszenie prawa materialnego prowadzące do naruszenia art. 64 Konstytucji RP i ograniczenia prawa własności skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Akcentował, że skoro miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego organy nazywają aktualnym i zawiera on ciągle ten sam zapis o wymogu poparcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu koncepcją zagospodarowania terenu, to należy określić stan prawny powoływanej koncepcji, zanim się orzeknie, że straciła moc w wyniku uchwalenia nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Skarżący podnosił, że miejscowy plan nie jest zgodny ze studium, powinien określać minimalny wskaźnik intensywności zabudowy. Zdaniem skarżącego, z powodu uchybień jakie zawiera sporny plan miejscowy organy nie mogą twierdzić, że decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Podkreślił, że na działce planowanej budowy nr "[...]", zgodnie z ww. koncepcją znajduje się zabudowa adaptowana, którą należy rozumieć zgodnie z definicją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębach geodezyjnych S. i N.: Pojęcie adaptacja oznacza możliwość przystosowania istniejących obiektów do aktualnych potrzeb użytkowych przy niezmienionej funkcji podstawowej. Mając na uwadze taki zapis skarżący świadomie zakupił sąsiednią działkę. Skarżący zarzucił zbagatelizowanie przez organy wyburzenia budynku, co zdaniem skarżącego naruszyło miejscowy plan. Podkreślił, że "nasza" mapa sytuacyjno-wysokościowa koncepcji zagospodarowania terenu określa wiele spraw, a między innymi lokalizację zabudowy adaptowanej i lokalizację zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo własności skarżącego, a także prawo współdecydowania o rozwoju osiedla z założeniami jakie zgodnie z obowiązującym prawem zostały przejrzyście opracowane, a potem zatwierdzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami i argumentami skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że jeżeli skarżący nie zgadza się z ustaleniami planu to właściwą ścieżką jest jego zaskarżenie do sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. skarżący dodatkowo podniósł, że tylko gmina i sąd są kompetentni do stwierdzenia czy sporna koncepcja jest dokumentem obowiązującym. Jeżeli koncepcja okaże się dokumentem nieobowiązującym, to w takim wypadku należy eliminować z obiegu wadliwy miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębach geodezyjnych S. i N., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr VIII/85/99 z 29 lipca 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Rozpoznając skargę na akt z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżony akt podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - powoływanego jako: "k.p.a."), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że Sąd w pierwszej kolejności ma obowiązek zbadać czy w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Sąd dopiero wówczas, gdy do wydania decyzji doszło bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ww. art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania, która gwarantuje stronom postępowania, że ich sprawa zostanie rozpatrzona niezależnie przez dwa różne, niewadliwie działające organy. Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż osoba, która podpisała ją z upoważnienia organu, podpisała również weryfikowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Pracownik ten podlegał tym samym wyłączeniu od orzekania w tej sprawie z mocy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego, lecz także szerzej – rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie (por. wyroki NSA z: 12 lipca 2016 r. II OSK 2469/15; 9 czerwca 2016 r. II GSK 135/15;17 października 2018 r. II OSK 2579/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 24 § 3 k.p.a. o wyłączeniu pracownika orzeka jego bezpośredni przełożony. Okoliczność wydania decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu z mocy art. 24 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania przed tym organem (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), jest to wada kwalifikowana, która nie może być sanowana przez organ odwoławczy w toku postępowania drugoinstancyjnego. Wymieniony art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. ustanawia procesową sankcję zapewniającą zachowanie przez organ zasady obiektywizmu poprzez respektowanie przepisów o wyłączeniu. Ustalenie, że decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy prawa powinno skutkować zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w celu wyłączenia pracownika i zapewnienia wymaganych standardów bezstronności. W wyroku z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2386/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyjaśnił, że w sytuacji wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, konieczne jest skorzystanie przez organ odwoławczy z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. NSA zważył, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył w sposób rażący przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego uchyleniu podlegała zaskarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z powodu wskazanych uchybień formalnych sprawa musi zostać rozpatrzona ponownie w jej całokształcie przez organ I instancji. W związku z tym przedwczesne i niedopuszczalne byłoby wypowiadanie się przez Sąd co do merytorycznych aspektów sprawy. Sąd nie orzekł o zwrocie skarżącemu od organu kosztów postępowania, wobec braku wymaganego w tym zakresie wniosku (art. 209 i art. 210 § 1 p.p.s.a.)