II SA/Ol 820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na zarządzenie Wójta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2/ zasądza od Wójta na rzecz skarżącej D. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem nr "[...]" z dnia 27 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy "[...]" (dalej: Wójt) odwołał z dniem 31 sierpnia 2019 r. "[...]" (dalej: skarżąca) ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w "[...]" . W uzasadnieniu zarządzenia podano, że powodem odwołania skarżącej było wejście w życie z dniem 1 września 2019 r. uchwały Rady Gminy "[...]" w sprawie zmiany nazwy gminnej instytucji kultury pn. "Gminny Ośrodek Kultury w "[...]" " na "Centrum Kultury, Sportu, Turystyki i Rekreacji "[...]" " i nadanie jej nowego statutu. Statut ten wprowadza obowiązek zatrudniania dyrektora w drodze konkursu na czas określony 5 lat. Tymczasem skarżąca, jako Dyrektor GOK, została powołana na czas nieokreślony, bez konkursu, a tym samym nie spełnia wymogów statutu. Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu, zarzucając, że wydając zaskarżone zarządzenie niewłaściwie zastosowano art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983, z późn. zm.), dalej: ustawa, przez odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora GOK, gdyż żadna z przesłanek uzasadniających odwołanie dyrektora samorządowej instytucji kultury nie zaistniała w jej przypadku. Podniosła również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy przez zaniechanie zasięgnięcia obligatoryjnej opinii stowarzyszeń zawodowych przed podjęciem kwestionowanego zarządzenia, m.in. Stowarzyszenia Dyrektorów Samorządowych Instytucji Kultury z siedzibą we Wrocławiu, ograniczając się do wystąpienia o opinię do stowarzyszeń twórczych. Stwierdziła, że Wójt nie może pomijać organizacji regionalnych lub ogólnokrajowych. Wywiodła ponadto, że z uwagi na zmianę przepisów ustawy, po dniu 1 stycznia 2012 r. została powołana na czas określony, mimo braku pisemnej formy powołania. Z mocy prawa ustał zatem stosunek pracy nawiązany na podstawie mianowania na czas nieokreślony. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wywiódł, że GOK jest ośrodkiem kultury w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 207, poz. 1230), dalej: ustawa zmieniająca, co wyklucza możliwość zastosowania do skarżącej trybu zatrudnienia z art. 8 ust. 4 tej ustawy. W konsekwencji, nie nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy skarżącej z mocy prawa. Podniósł ponadto, że odwołanie skarżącej nastąpiło z zachowaniem procedury przewidzianej w art. 15 ust. 1 ustawy, gdyż Wójt zwrócił się do 17 stowarzyszeń w celu zasięgnięcia opinii. W ocenie Wójta, bezcelowe byłoby zasięganie opinii stowarzyszenia działającego w znacznej odległości od GOK, który ponadto nie współpracował z tą jednostką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), dalej: u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego czy wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. np. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13; 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w "[...]" na podstawie zarządzenia Wójta z dnia 1 września 2006 r. na czas nieokreślony. Akt ten wydano m.in. na podstawie art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w obowiązującym wówczas brzmieniu, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony. Dodać należy, że placówka ta bezspornie nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Zmiany wprowadzone ustawą zmieniającą wykluczyły możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony. Ponadto, ustawodawca znowelizował art. 15 ust. 2 ustawy, m.in. dodając zd. drugie przewidujące, że dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 4 ustawy zmieniającej, dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Z ust. 6 art. 8 ustawy zmieniającej wynika, że cytowanego ust. 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej wyłączenie oznaczające, że w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w ust. 3 i 4 tego artykułu, powoduje, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora tych jednostek na czas nieokreślony. Zatem, z dniem 1 stycznia 2012 r., to jest dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora samorządowej instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza zaś możliwość przyjęcia stanowiska wyrażonego w § 2 zarządzenia, że skarżąca (do odwołania) była dyrektorem GOK powołanym na czas nieokreślony. Bezsporne jest, że pomimo tego skarżąca wykonywała faktycznie obowiązki Dyrektora GOK. Pozwala to na wniosek, że doszło do powołania skarżącej w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma przepisu przewidującego konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności lub jej bezskuteczności. Tym samym doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między skarżącą a organizatorem (Wójtem), w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa. Należy zatem przyjąć, że przez dopuszczenie do wykonywania obowiązków dyrektora GOK, skarżąca powołana została przez organizatora, w sposób dorozumiany, na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Zasadny jest zatem wniosek skarżącej, że w stosunku do niej miał zastosowanie art. 15 ust. 6 ustawy określający przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Zgodnie zaś z powołanym przepisem dyrektor instytucji kultury, powołany na czas określony, może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę, 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków, 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, 4) w razie odstąpienia od realizacji uzgodnionego z organizatorem programu działania instytucji kultury, 5) w razie przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a. Należy zauważyć, że jest to katalog zamknięty, w którym sprecyzowano ściśle przesłanki, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Dodać należy, że o ile w kompetencji organizatora jest ocena, czy w danej sprawie wystąpiły wymienione w art. 15 ust. 6 ustawy przesłanki, to ocena ta nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz musi być wykazana i szczegółowo umotywowana. Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że odwołując skarżącą ze stanowiska Dyrektora GOK Wójt nie powołał żadnej z przesłanek zawartych w ww. przepisie. Okoliczność zmiany przepisów prawa regulujących kwestię powoływania dyrektorów instytucji kultury nie mieści się w art. 15 ust. 6 ustawy. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 6 ustawy. Nie można natomiast podzielić zarzutu dotyczącego konieczności wystąpienia przez Wójta do Stowarzyszenia Dyrektorów Samorządowych Instytucji Kultury z siedzibą we Wrocławiu – to jest organizacji zawodowej działającej w znacznej odległości od GOK, która nie współpracuje z tą instytucją. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12; CBOSA). Nie narusza zatem tego obowiązku zaniechanie wystąpienia o opinię do stowarzyszenia, które nie działa na terenie, na którym funkcjonuje GOK w "[...]" , a ponadto, które nie współpracuje z tą instytucją i do którego skarżąca nie należy. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt 2. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).