II SA/Ol 828/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka Z. A. O. oraz pkt II poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 17 czerwca utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta O. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, którą przyznano A.C. świadczenie w formie: zasiłku rodzinnego na "[...]"w kwocie 77 zł miesięcznie w okresie od dnia 1.03.2014 r. do dnia 31.10.2014 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznając "[...]" kwotę 80 zł miesięcznie w okresie od dnia 1.03.2014 r. do dnia 31.10.2014 r., oraz odmówiono wnioskodawczyni przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka "[...]". Decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 31 marca 2014 roku A.C. złożyła wniosek w siedzibie organu o przyznanie zasiłku rodzinnego na "[...]" wraz z dodatkiem do tego zasiłku z tytułu urodzenia się dziecka. Organ wymienioną wyżej decyzją z dnia 7 maja 2014 roku (znak: "[...]") przyznał stronie zasiłek rodzinny wnioskowany na Z.O., w kwocie 77 zł miesięcznie jednakże odmówił przyznania jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu urodzenia się dziecka. Powodem odmowy było pozostawanie matki dziecka pod opieką lekarską dopiero od 22 tygodnia ciąży zamiast nie później niż od 16 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 ustawy o Świadczeniach rodzinnych). Od tej decyzji wnioskodawczyni odwołała się w ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Podała, że do lipca 2013 regularnie miesiączkowała i nie miała żadnych objawów, które mogłyby świadczyć o ciąży. Przedmiotowa ciąża przebiegała zupełnie inaczej niż poprzednie. Gdy w sierpniu 2014 roku miesiączka się nie pojawiła, odwołująca zarejestrowała się na wizytę lekarską, która została wyznaczona na 10 września 2013 roku. Kartę ciąży lekarz założył na kolejnej wizycie 24 września 2013 roku. Odwołująca dodała, że nie można przyjąć, że każde zgłoszenie do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży, wyłącza możliwość uzyskania przedmiotowego dodatku a organ nie zbadał wszechstronnie niniejszej sprawy i pobieżnie przeanalizował jej stan faktyczny bez uwzględnienia jednostkowej sytuacji strony. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przypomniało, że dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 9 ust. 1). Dodatek przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (ust. 6). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 7). Warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie przedmiotowej zapomogi, zostały precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie pozostawiono więc miejsca na tzw. "uznanie administracyjne". Organ podkreślił, że zamiarem ustawodawcy 'było zachęcenie kobiet będących w ciąży, zainteresowanych uzyskaniem wskazanego dodatku, do jak najwcześniejszego zapewnienia odpowiedniej opieki lekarskiej swoim poczętym dzieciom. Natomiast przyczyny, dla których kobieta w ciąży nie pozostaje pod opieką medyczną w tym okresie, lecz dopiero w okresie późniejszym - nie mają żadnego znaczenia w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 9 ust. 6 ustawy jest bowiem jednoznaczny i nie przewiduje żadnego badania oraz ustalania przyczyn, które spowodowały niedotrzymanie tego terminu. Organ dodał też, że odwołująca była w czwartej ciąży, co winno skutkować jej większym, a nie mniejszym doświadczeniem, w rozpoznawaniu stanu brzemienności. Strona nie przedłożyła też, żadnego dokumentu potwierdzającego, iż podjęła próbę rejestracji u lekarza do 10 tygodnia ciąży. Co więcej, sama oświadczyła, że "na pierwszą wizytę lekarską rejestrowałam się w 11 tygodniu ciąży" (oświadczenie z dnia 6 maja 2014 roku). Z akt sprawy również wynika, że początek jej ciąży przebiegał prawidłowo. Z tych względów, w ocenie Kolegium, nie można wskazać, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy odwołującej, nie dochowała ona określonego przepisem art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej a nie można na zasadach współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 113/07; z dnia 18 maja 2011 roku, sygn. akt I OSK 124/11). W skardze na powyższą decyzję A.C. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że nie podejrzewała, że może być w ciąży. Do lipca 2013 r. regularnie miesiączkowała i nie miała żadnych objawów, które mogłyby świadczyć o ciąży. Istotny jest również fakt, iż była to czwarta ciąża a poprzednie przebiegały inaczej. Z tego względu nie zgodziła się z argumentami podnoszonymi w uzasadnieniu decyzji SKO, że powinna mieć większe doświadczenie w rozpoznawaniu stanu brzemienności. Podała, że nie odczuwała objawów, które występowały w poprzednich ciążach. Gdy w sierpniu 2014 r. miesiączka się nie pojawił zarejestrowała się na wizytę lekarską, która wyznaczona została na 10 września 2013 r. Kartę ciąży lekarz założył na kolejnej wizycie 24 września 2013 r. Bardzo istotny jest - zdaniem A.C. - fakt, iż nawet lekarze mieli kłopoty z określeniem tygodnia ciąży. W dniu 24 listopada 2014 r. stwierdzono 27 tydzień ciąży. Trzy tygodnie później w dniach od 16 do 18 grudnia 2014 r. 28 tydzień ciąży. Również lekarz prowadzący kartę ciąży podczas wizyty w dniu 12 lutego 2014 r. wpisał 38 tydzień ciąży jednakże przy liczbie tej postawił znak zapytania. Zdaniem skarżącej ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy i powinno zostać uwzględnione w postępowaniu przed organem. Skarżąca powołała się też na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży, wyłącza możliwość uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. Przyczyną usprawiedliwiającą opóźnienie w zgłoszeniu się do lekarza są przyczyny tkwiące w systemie organizacyjnym publicznej służby zdrowia, na które kobieta ciężarna nie ma żadnego wpływu. Sądy administracyjne są zgodne, iż konieczne jest przeprowadzenie takiej wykładni w/w przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie miały możliwości znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w okresie późniejszym objęte były systematyczna (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. W niniejszej sprawie skarżąca pierwszą wizytę lekarską odbyła 10 września 2013 r. Z karty ciąży wynika, iż kolejne wizyty były regularne, co powinno być uwzględnione przez organy rozpoznające sprawę. Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił jednostkowej sytuacji taktycznej skarżącej i pobieżnie przeanalizował stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodatkowo podał, że Z uwagi na treść przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia, podane przez skarżącą przyczyny niedochowania wyżej wskazanego terminu nie mogą, mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO, należy przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), oraz naruszenia przepisów postępowania, które taki wpływ mieć mogło (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego było rozstrzygnięcie organów w zakresie w jakim odmówiono Skarżącej prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka "[...]". Materialnoprawną podstawą decyzji w części negatywnej dla strony pozostawał przepis art. 15b ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) stanowiący (podobnie jak jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – art. 9 ust. 6 ), iż dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje pod warunkiem pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Stosownie do przepisu art. 15b ust. 6 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Powołane przepisy zostały wprowadzono do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (vide: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji, nr druku 630 i 885).Analizowany przepis art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera określony termin, do którego kobieta ciężarna musi poddać się opiece medycznej, jednakże dokonując jego wykładni tego przepisu nie można pomijać rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddawaniu się systematycznej opiece lekarskiej w całym okresie ciąży. Dlatego też decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b jest ustalaniu przez organy zakresu dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w dochowaniu terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od swej woli i wiedzy kobieta nie będzie w stanie dochować określonego w tym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych terminu poddania się opiece medycznej Taka sytuacja zaistnieć może np. w przypadku upływu długiego okresu pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty u lekarza albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni (jak w przedmiotowej sprawie) spowodowanego uwarunkowaniami fizjologicznymi, osobniczymi czy zdrowotnymi danej kobiety. Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie poddać się opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży, a zostały nią objęte w późniejszym okresie i pozostawały pod taką opieką do dnia porodu (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. III SA/Gd 223/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. IV SA/Po 580/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zgodzić się należy całkowicie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych ( dotyczących wprawdzie art. 9 uośr, ale za względu na treść przepisu art. 15b uośr. dotyczy również tego artykułu), iż odwołanie się jedynie do językowej (literalnej) wykładni przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan jej zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy dotyczące jej fizjologii dana kobieta może znaleźć się w sytuacji, w której zaburzenia czy inne nieprawidłowości funkcjonowania jej organizmy mogą jej uniemożliwiać lub istotnie utrudniać istotnie rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - stanu ciąży lub jej podejrzenia. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących w ciąży - które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w ustawie o świadczeniach rodzinnych, co stanowiłoby też naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Zatem wykładnia rzeczywista treść normy prawnej, zawartej w przepisie art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w okolicznościach niniejszej sprawy, obligowała organy do poczynienia ustaleń dotyczących istnienia okoliczności powodujących niemożność czy utrudnienie poddania się przez skarżącą A.C. opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży. Wobec powyższego należy uznać, że w opisanym stanie faktycznym, mając na względzie konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., rolą organów administracji było bliższe wyjaśnienie przyczyn tak późnego rozpoznania ciąży u Skarżącej (16 tydzień). Organ winien ustalić, czy rzeczywiście były one związane ze specyficzną sytuacją zdrowotną Wnioskodawczyni (wskazywanymi przez nią krwawieniami w pierwszych miesiącach), i czy sytuacja ta była w istocie na tyle nietypowa, że mogła wpłynąć na niemożność bądź utrudnienie odpowiednio wczesnego (tj. przed upływem 10, tygodnia) rozpoznania ciąży przez Skarżącą z uwzględnieniem faktu, że pozostawała przez cały późniejszy czas pod ścisłą opieką ginekologa. Organy winny też ustalić, jakie było uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży oraz zbadać, czy rzeczywiście były problemy z oznaczeniem tygodnia ciąży. W wyjaśnieniu tych okoliczności organy mogą zwrócić się do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad Skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji, mogą też przesłuchać Skarżącą. Dopiero w pełni zgromadzony materiał dowodowy pozwoli ocenić, czy poddanie się przez Skarżącą opiece medycznej dopiero od 16 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, iż organy wydając zaskarżone decyzje, kierowały się błędnym rozumieniem powołanego przepisu prawa materialnego, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego nakierowanego na okoliczności istotne z punktu widzenia jego rzeczywistej treści. Tym samym czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka.