II SA/Ol 832/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z "[...]" wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającą z upoważnienia Burmistrza Miasta B. (dalej jako: organ i instancji), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), odmówiono przyznania S.K. (dalej jako: strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę M. C. W uzasadnieniu podano, że do wniosku dołączono orzeczenie z "[...]" o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. na okres do 30 września 2021 r. Podano, że zarówno strona, jak i osoba wymagająca opieki zamieszkują w jednym budynku, w sąsiadujących mieszkaniach. Osoba wymagająca opieki prowadzi gospodarstwo domowe z konkubentem W. K. Wskazano, że strona opiekuje się matką od 7 lat i pracownik socjalny nie ma żadnych zastrzeżeń co do sprawowanej opieki, przy czym matka strony wymaga opieki całodobowej. Wskazano, że z treści orzeczenia wynika, ze ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 10 sierpnia 2015 r., czyli od 45 roku zbycia osoby niepełnosprawnej. Podniesiono w związku z tym, że zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a przepis ten nie został przez ustawodawcę zmieniony lub uchylony. Ponadto w ocenie organu I instancji zakres czynności wykonywanych w ciągu dnia nie zajmuje takiej ilości czasu, aby strona nie mogła podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Także nie wynika z materiału dowodowego, aby inne osoby, czyli pozostałe dzieci, zobowiązane do alimentacji, nie mogły takiej opieki sprawować, bądź wspomóc finansowo w zapewnieniu opieki nad matką. Wskazano ponadto, że od 7 października 2015 r. strona posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ostatnio przyznanego na podstawie decyzji z "[...]" na okres do 31 października 2021 r. W odwołaniu do tej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej wart. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to, nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. W związku z tym strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu podniesiono, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. przełożyło się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż określono w tym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Natomiast odnosząc się do powołanego przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. zarzucono, że organ I instancji pominął regułę zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Podano, że strona korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiały skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Podkreślono, że z treści oświadczenia złożonego przez stronę wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławczej (dalej jako: organ odwoławczy lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji przedłożył do akt administracyjnych m.in. odpis skrócony aktu zgonu osoby niepełnosprawnej w dniu 21 czerwca 2021 r. oraz oświadczenie strony o zakończeniu realizacji specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu matki, a także decyzję z "[...]" o zmianie decyzji z "[...]" w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono bezsporny stan faktyczny. Wskazano, że strona należała do kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem obciążał ją obowiązek alimentacyjny względem matki. Spełniona została również przesłanka dotycząca niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Także okoliczność faktycznego sprawowania tego rodzaju opieki nad matką nie była sporna. Jednak stronie został przyznany na podstawie art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 września 2021 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, strona miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem spełniona została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ponadto wskazano, że osoba wymagająca opieki zmarła w dniu 21 czerwca 2021 r. i w związku z tym z dniem "[...]" organ, na wniosek strony, uchylił decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca zarzuciła: - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to, nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich. Ponadto zgodnie z orzecznictwem nie można zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r., skutkującej odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskanie przez nią prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP. Wskazano, że skarżąca korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika jednoznacznie intencją skarżącej wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego, czego organ nie wziął pod uwagę. Zatem spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne w sposób łączny do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek przesłanki negatywne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zarówno skarżąca w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Kolegium uznało, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że matka skarżącej była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co było potwierdzone orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z "[...]". Kolegium uznało także, że niesporna była przesłanka dotycząca zakresu sprawowanej przez skarżącą, w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Organ I instancji stwierdził jednak, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także ugruntowanego już orzecznictwa sądowadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Natomiast Kolegium uznało i podzieliło w tym zakresie pogląd organu I instancji, że przeszkodą do przyznania świadczenia skarżącej był fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej z tytułu opieki sprawowanej nad matką. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, co nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19, dostępne w Internecie). Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19, dostępne w Internecie). W niniejszej sprawie istotną okolicznością jest jednak fakt, że osoba wymagająca opieki zmarła w toku toczącego się postępowania administracyjnego. W związku z tym decyzja organu I instancji z "[...]", którą przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 września 2021 r. została zmieniona decyzją z "[...]" w ten sposób, że od 22 czerwca 2021 r. skrzącej odmówiono przyznania prawa do tego zasiłku, lecz nie z powodu rezygnacji przez skarżącą z jego pobierania, lecz z powodu śmierci osoby, nad którą skarżąca sprawowała opiekę. Taki stan istniał nie tylko na dzień orzekania przez Kolegium, ale już na dzień wniesienia odwołania przez skarżącą. W związku z tym Kolegium nie mogło już badać, czy poza faktem pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu oświadczenie skarżącej zawarte we wniosku skierowanym do organu, że z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy nie było wystarczające, gdyż wniosek o uchylenie decyzji nie może być warunkowy. Skarżąca mogłaby jednak wystąpić do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy od konkretnej daty, w przypadku ustalenia przez Kolegium, że spełnia inne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynym warunkiem jego przyznania jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, o czym Kolegium mogłoby skarżącą poinformować, pouczając o możliwości złożenia wniosku do organu I instancji. Jednakże z uwagi na fakt, że w dacie orzekania przez Kolegium osoba wymagająca opieki już nie żyła, nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przy tym podkreślić, że w ocenie Sądu dopiero od daty uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie istniałaby przesłanka negatywna do przyznania jej przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Przy czym odnosząc się do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 995/19 oraz z 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 67/20, dostępne w Internecie). Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.