II SA/Ol 864/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy A po rozpatrzeniu wniosku K. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym – A, obszar wiejski. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania do organu wpłynęło pismo strony - Mazurskiego Parku Krajobrazowego, negatywnie opiniujące lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Podniesiono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z czerwca 2015r. wyraził opinię, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczony został obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB280008 oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Po stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, organ wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu decyzji, co jest wymagane w związku z lokalizacją planowanej inwestycji w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na którego obszarze obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego – z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego nr 20 poz. 5060) oraz obszaru Natura 2000 – Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Puszcza Piska (kod obszaru PLB280008). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska otrzymał projekt decyzji w dniu 4 stycznia 2016r. i skorzystał z możliwości określonej w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Pozostałe organy, tj. Starosta oraz Marszalek Województwa wydały stosowne postanowienia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego, żądając jej uchylenia. Wyjaśnił, że sporna działka położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Podał m.in., że inwestycja dotyczy terenu poza zwartą zabudową wsi A. W związku z tym planowane jest utworzenie nowego siedliska budowlanego, wychodzącego na otwarty obszar pastwisk i łąk, co naruszy historyczny układ przestrzenny mazurskiej wsi Wólka o dobrze zachowanej architekturze regionalnej i charakterystycznym kulturowym krajobrazie niwy polnej tej miejscowości. Wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się poza linią ciągłej zabudowy wsi Wólka, która ma charakter ulicówki i nie posiada bezpośredniego dostępu do głównej drogi publicznej, a dojazd prowadzi przez trzy inne działki. Podniesiono również, że na działce nr "[...]" jest wybudowany budynek o funkcji mieszkalno-gospodarczej, a w związku z tym analiza urbanistyczna nie odzwierciedla stanu faktycznego. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe bez wskazania wytycznych w zakresie linii zabudowy. Przy czym wskazano, że jeśli wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest niemożliwe, gdyż działka nie graniczy z drogą, to nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem wydanie decyzji ma charakter rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że w niniejszej sprawie linia zabudowy powinna wynieść około 80 m i jej ustalenie nie jest możliwe, gdyż działka ma wymiary w granicach 55-60 m. Zakwestionowano także ustalony wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a. Podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a także - w zależności od okoliczności - także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Podano przy tym, że za stronę - ze względu na okoliczności - może być uznana także osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem, a zatem nie można wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Podano, że w niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000. W związku z tym organy obydwu instancji początkowo uznały Mazurski Park Krajobrazowy za stronę postępowania. Jednakże w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Kolegium pojawiły się wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Mazurski Park Krajobrazowy, w których Sąd wyraził stanowisko, że zarówno Kolegium, jak i Sąd Wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status Mazurskiego Parku Krajobrazowego jako strony postępowania, wskazując, że przymiotu strony w takim postępowaniu nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, ani też korzystanie z gruntu bez tytułu prawnego. Sąd nakazywał ustalanie, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną Mazurskiego Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W związku z tym Kolegium wystąpiło do organu I instancji o dodatkowe informacje, z których wynika, że Park Krajobrazowy w obrębie geodezyjnym Wólka nie posiada nieruchomości i nie jest użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w tym obrębie. Wyjaśniono przy tym, że wprawdzie w niniejszej sprawie organy nie są związane oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach, ale nie sposób takiego stanowiska Sądu nie zauważyć. Podniesiono przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się interesu prawnego Mazurskiego Parku w art. 105 i 106 ustawy o ochronie przyrody, w których określono zadania dyrektora parku krajobrazowego. W skardze na powyższą decyzję Mazurski Park Krajobrazowy - reprezentowany przez r.pr. - zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1, art. 105 ust. 1 i 4, art. 107 ust.1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r. poz. 1651, dalej jako: u.o.p.), § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, § 6 Statutu Mazurskiego Parku Krajobrazowego, art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016r. poz. 672) i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako: u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że Mazurskiemu Parkowi Krajobrazowemu nie przysługuje legitymacja strony w postepowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy legitymacja Parku wynika wprost z powołanych przepisów prawa materialnego, nakładających na Park szereg obowiązków w zakresie ochrony przyrody i walorów krajobrazowych uzasadniających udział Parku w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy; - art. 59 i art. 60 u.p.z.p. w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu uczestników postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyłącznie do właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, podczas gdy u.p.z.p. nie zawiera takiego ograniczenia; - art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postepowania odwoławczego bez dokonania ustaleń niezbędnych do oceny legitymacji strony, tj. bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w innych sprawach, która to wykładnia nie jest adekwatna w niniejszej sprawie, jak również zaniechanie analizy przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie przy ocenie legitymacji Parku i tym samym naruszenie przepisów zobowiązujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że dotychczas Kolegium wywodziło interes prawny Parku Krajobrazowego z powołanych przez pełnomocnika skarżącego aktów prawnych i takie stanowisko zostało też zaakceptowane przez sąd administracyjny. Jednakże w najnowszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził odmienny pogląd. Wskazano, że wprawdzie organy jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w konkretnej sprawie, to jednak biorąc pod uwagę to, że była to istotna zmiana w dotychczasowym orzecznictwie, jak również ze względu na liczbę spraw, w których odwołującym jest Park Krajobrazowy, nie można uznać, iż jest to incydentalny pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś jednoznacznie, bez dokonywania wykładni, że interes prawny Parku Krajobrazowego należy upatrywać w tym, czy jest on właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zaskarżoną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając ze skarżący Park Krajobrazowy nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek innej osoby. Zdaniem natomiast strony skarżącej jej interes prawny znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, nakładających na ten podmiot obowiązki z zakresu ochrony przyrody i krajobrazu terenu parku, wynikające z art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 u.o.p. Podnieść zatem należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a wiec decyzji wydawanej na podstawie u.p.z.p. Ustawa ta nie zawiera odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). Zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym można wywodzić wyłącznie z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Jak zostało wyżej podkreślone w piśmiennictwie, związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a także nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli pozostaje ona w zasięgu oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13), jak również podmiot wykazujący się takimi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13, z dnia 14 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 135/11, z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1732/07; z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają natomiast podmiot legitymujący się prawami obligacyjnymi w stosunku do nieruchomości, takimi jak najem czy dzierżawa, ani też osoby korzystające z gruntu bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie Park Krajobrazowy nie posiada żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym słuszne jest stanowisko Kolegium, że skarżący nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podnieść przy tym należy, że w postanowieniu z dnia 13 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 2292/15, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98). W orzeczeniu tym wskazano, że Park Krajobrazowy jako podstawę swego interesu prawnego wskazuje przepisy u.o.p., a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. Normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego, lecz normy te nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, iż ten podmiot w procesie inwestycyjnym rozpoczętym przedmiotowym postępowaniem ma tylko interes faktyczny, gdyż jest zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyrokach z dnia 13 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 771/15), z dnia 27 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 779/14), z dnia 30 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 639/14). Należy przy tym wyjaśnić, że wprawdzie wskazane przez skarżącego przepisy ustawy o ochronie przyrody nakładają na ten podmiot szereg obowiązków, ale nie generują po jego stronie interesu prawnego w niniejszej sprawie. Obowiązki te dotyczą bowiem realizacji zadań z zakresu ochrony dobra publicznego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych parku. Nie dotyczą one zaś bezpośrednio interesów samego skarżącego, tj. Parku Krajobrazowego. Zachodzi tu jedynie relacja o charakterze faktycznym, w której ze względu na swoje zadania, skarżący zainteresowany jest treścią zaskarżonego aktu administracyjnego. Akt ten nie oddziałuje jednak bezpośrednio na indywidualne prawem chronione uprawnienia lub obowiązki skarżącego. Wywołuje on jedynie skutki w sferze zewnętrznej, które mogą zwiększyć lub zmniejszać efektywność działań skarżącego w zakresie wykonywania jego zadań wynikających z ustawy (dotyczących ochrony interesu o charakterze publicznym). W związku z powyższym Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umarzając postępowanie odwoławcze, wywiedzione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Mając powyższe na uwadze, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.