II SA/Ol 864/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 29 marca 2022 r., nr XLIV/281/22 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy Dąbrówno (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 - u.s.g.), art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 - u.o.s.p.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 – u.o.a.n.), podjęła uchwałę Nr XLIV/281/22 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP. W § 1 ustalono ekwiwalent pieniężny, wypłacany z budżetu gminy, dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Dąbrówno w wysokości: za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, za każdą godzinę - 20,00 zł, za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą godzinę - 12,00 zł; w § 2 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Dąbrówno; w § 3 określono, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą do dnia 1 stycznia 2022 r. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Ostródzie (dalej jako: Prokurator, skarżący) wniósł skargę zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczym, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach, naliczanego "za każdą godzinę", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia wysokości ekwiwalentu, naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej; art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. przez nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej i uznaniu że uchwała, która ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r., co narusza zakaz retroaktywności prawa, zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W motywach uzasadnienia wskazał m.in., że Rada ustaliła mocą § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalent pieniężny za uczestnictwo w działaniach ratowniczym, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach, naliczanego "za każdą godzinę", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia wysokości ekwiwalentu, naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W konsekwencji zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej, zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Ponadto użyty przez ustawodawcę zwrot "za każdą rozpoczętą godzinę udziału od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" jest pojęciem jednoznacznym i nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Regulacja ustawowa wprost określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Ponadto Rada w sposób istotny naruszyła prawo przez nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej i uznaniu, że uchwała, która ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r. Takie sformułowanie oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, czy też 1 stycznia 2022 r. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 zd. 1 u.o.s.p. rada gminy ma jedynie określić wysokość ekwiwalentu, natomiast określenie zasad jego obliczania i wypłacania - "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" stanowi wykroczenie poza upoważnienie, wynikające z ww. powołanego przepisu ustawy. Nie bez znaczenia w tym zakresie pozostaje, że szkolenia lub ćwiczenia, mogą odbywać się także na terenie jednostki, co oznacza, iż brak jest podstaw do wprowadzania w tym zakresie, zasady naliczania ekwiwalentu od chwili zgłoszenia wyjazdu z jednostki. Dodał, że jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zatem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Odnosząc się zatem do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności aktu jest m.in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. Stwierdzenie nieważności uchwały skutkuje uznaniem, że nie było w ogóle podstaw do stosowania unormowań w niej zawartych ze skutkiem od daty wydania aktu. Uchylenie uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek zachodzi. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia 28 października 2024 r. nowej uchwały w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie podlega jedynie zaskarżona uchwała. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne: pod adresem https: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w ówczesnym brzmieniu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie zaś do postanowień art. 15 ust. 2 wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Pojęcie "uczestnictwa" użyte w tym przepisie odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP jest zaangażowany. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że pojęcie "uczestnictwa" użyte w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa zastrzegając, że jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej materii na poziomie ustawowym wykluczało odmienne uregulowanie tej kwestii w uchwale. Tymczasem Rada w § 1 pkt a zaskarżonej uchwały przyjęła stawkę ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej za każdą godzinę oraz za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu za każdą godzinę, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Wobec tego zasadnie Prokurator zarzuca, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. Wobec tego Sąd stwierdza, że Rada podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w uchwale ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach. Tymczasem ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego, niż ustawowy dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej: "udział w działaniu ratowniczym" może nie być rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 r. sygn. III SA/Gd 644/22, CBOSA). Zatem i w tej części zaskarżona uchwała narusza materię uregulowaną odmiennie w ustawie. W wyroku z 13 września 2023 r. w sprawie III OSK 2588/22 Naczelny Sąd Administracyjny (orzeczenie dostępne w CBOSA) stwierdził, że ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości będzie mu nadawana inna treść od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ponadto sąd wyraża pogląd, że zasady demokratycznego państwa prawa – jako jedyna przesłanka retroaktywności aktu prawnego – nie sprzeciwiają się nadaniu mocy wstecznej aktowi, w sytuacji, gdy jest to jedyny i konieczny sposób zapewnienia adresatom tegoż aktu należnego im świadczenia, w tymże wypadku wynagrodzenia za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stosownie do art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W przeciwnym wypadku, tj. nadaniu uchwale mocy tylko na przyszłość (ex nunc) – w oparciu o art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – pozbawiałyby podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie w sytuacji, gdyż relewantnie prawnie zachowanie jej adresatów związane z odpowiednim ekwiwalentem (uposażeniem) miałoby miejsce. W takowej sytuacji nie tylko zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją retroaktywności aktu na przeszkodzie, lecz wręcz "wymuszają" takowy skutek tak samo, jak inne (poza art. 2 Konstytucji RP, w tym także w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej) zasady konstytutywne, jak choćby zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy prawo do innych praw majątkowych, jakim jest roszczenie o wynagrodzenie ze stosunku pracy (innych równoważnych podstaw prawnych) (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sytuacji wiązałoby się to przecież z pozbawieniem strażaków ratowników OSP należnego im ekwiwalentu pieniężnego, co stałoby w sprzeczności – poza powyższymi zasadami konstytucyjnymi – także z uregulowaniami prawa pracy, gdyż do skutku unicestwiałoby prawo uprawnionych do należnego im świadczenia (ekwiwalentu) za efektywnie wykonaną prace (uczestnictwo w działaniu). W tej sytuacji zarzut prokuratora dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. przez nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej nie jest słuszny, gdyż data wejścia w życie uchwały jest jasna (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 września 2023 r. sygn.. akt II SA/Ol 506/23, CBOSA). Ponadto organ w określonych wyżej sytuacjach może nadać aktowi normatywnemu wsteczną moc obowiązującą. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałyby § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, które odnoszą się do powierzenia wykonania uchwały i jej publikacji. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.