II SA/Ol 868/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem [...] w obrębie [...], gmina [...] postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 – sentencja postanowienia Stowarzyszenie [...] (dalej jako: skarżący lub stowarzyszenie), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: u.s.g.) praz art. 50 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy (dalej jako: organ lub rada gminy) nr [...] z dnia 12 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem [...] w obrębie [...], gmina [...]. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 września 2017 r., nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. 4143 - dalej: uchwała Sejmiku) poprzez nieuprawnioną, modyfikację (zawężenie) zakazu określonego tym przepisem w uchwale ws. planu miejscowego w stosunku do treści uchwały Sejmiku poprzez wyeliminowanie w uchwale ws. planu miejscowego zakazu realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 2) § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku poprzez nieuprawnioną modyfikację (zawężenie) ochrony przewidzianej w planie miejscowym w stosunku do treści uchwały Sejmiku, poprzez wyeliminowanie uchwałą ws. planu miejscowego ochrony zadrzewień śródpolnych; 3) § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Sejmiku poprzez zawarcie w uchwale ws. planu miejscowego ustaleń pozostających w sprzeczności z ww. przepisem uchwały Sejmiku zakazującym wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; 4) § 5 ust. 1 pkt 8a uchwały Sejmiku poprzez zawarcie w uchwale ws. planu miejscowego ustaleń pozostających w sprzeczności z ww. przepisem uchwały Sejmiku zakazującym lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; 5) § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku poprzez zawarcie w uchwale ws. planu miejscowego ustaleń pozostających w sprzeczności z ww. przepisem uchwały Sejmiku zakazującym dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 6) § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały Sejmiku poprzez naruszenie zaskarżoną uchwałą wynikającego z przedmiotowego przepisu uchwały Sejmiku ograniczenia zabudowy na krawędziach wysoczyznowych; 7) naruszenie zaskarżoną uchwałą ustaleń Studium gm. [...] dla terenów oznaczonych symbolem: [...]. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie rozwinęło zarzuty skargi. Stowarzyszenie podniosło ponadto, że posiada w sprawie legitymację skargową. Wyjaśniło, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07). Podniesiono, że statutowymi celami stowarzyszenia określonymi w Regulaminie - jako że jest to stowarzyszenie zwykłe - jest w pierwszej kolejności ochrona przyrody i krajobrazu jeziora [...] oraz Puszczy [...], zaś stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez podejmowanie wszelkich czynności formalnoprawnych w tym wszczynanie i wstępowanie do postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych w zakresie określonym celem stowarzyszenia. Naruszenie zasad ochrony przyrody i krajobrazu jeziora [...] oraz Puszczy [...] stanowi w związku z powyższym bezpośrednie naruszenie interesu prawnego organizacji społecznej, a zatem uprawnionym jest twierdzenie o legitymacji skargowej stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że art. 101 u.s.g. nie legitymuje organizacji społecznej do zaskarżenia uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można z niego wywodzić uprawnienia do skarżenia aktów prawa miejscowego o tyle, o ile ich przedmiot odpowiadałby statutowemu zakresowi działania organizacji społecznej. Byłby to rodzaj skargi powszechnej, prowadzącej do wniosku, że osoby prawne takie jak stowarzyszenia czy fundacje mają prawo zaskarżenia dowolnych uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego. Zdaniem organu niewątpliwie nie obowiązuje jednak przepis, który takie prawo skargi przyznawałby organizacjom społecznym. Nie stanowi takiej regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi środek ochrony interesu prawnego o charakterze indywidualnym. Wymaga on, by istniał interes prawny lub uprawnienie po stronie skarżącego, a następnie by zostały one naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stowarzyszenie nie wykazało spełniania tych przesłanek w najmniejszym stopniu. W ocenie organu można by rozpatrywać legitymację skargową stowarzyszenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jedynie wówczas, gdyby jako ułomna osoba prawna (w skardze stwierdzono, że jest to stowarzyszenie zwykłe) było ono właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) objętej planem miejscowym, a uchwała podjęta w tej sprawie naruszałaby uprawnienia właścicielskie ograniczając możliwości korzystania z rzeczy. Organ podniósł ponadto, że tezy powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r. II OSK 339/07 nie znajdują zastosowania w sprawie skargi na plan miejscowy. Skarżący nie odniósł się szerzej do wyroku całkowicie pomijając to, że został on wydany w sprawie uchwały w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe wydawanej na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Odnosząc się natomiast do zarzutów merytorycznych skargi organ stwierdził, że są one nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na uchwałę rady gminy, sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Należało zatem zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest możliwa tylko wtedy, jeśli skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi. Sąd stwierdził, że skarżący nie jest legitymowany do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę, a w związku z tym jego skarga podlega odrzuceniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01; publikowany w Internecie w CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 560/09). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Musi to być zatem interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 1105/21). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, zaskarżona uchwała dopuszcza zabudowę na terenach objętych formami ochrony przyrody o których mowa w art. 6 pkt 4) i 5) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916). Skarżące stowarzyszenie odwołuje się przy tym do swoich celów statutowych. W związku z powyższym należy odpowiedzieć na pytanie, czy organizacja społeczna uprawniona jest do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd w tej mierze podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim wskazać należy, że "w ustawie z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż w przypadku aktów, których dotyczy powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1558/17). Dodatkowo wskazać trzeba, że "kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 1 i 2a tej ustawy. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01). "Jeżeli przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., to związki zawodowe i inne organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2334/11). Podobnie w wyroku z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1276/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "to, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie uważa, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to może zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego". Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że skarżące stowarzyszenie nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu legitymacji skargowej w niniejszej sprawie nie daje stowarzyszeniu odwołanie się do jego celów statutowych. "W sytuacji kiedy sam ustawodawca przewiduje rozwiązanie (wniesienie skargi na uchwałę organu gminy), które ogranicza podmiotowo (tylko wojewoda art. 93 ust. 1 u.s.g.) lub warunkiem wykazania naruszenia interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.), to nie można uznać, że wszelkie osoby, które posiadają interes prawny związany z postanowieniami uchwały lub walczą o ochronę interesu publicznego, zostały uprawnione do wniesienia skargi. Oczywiście wprowadzone ograniczenia istotnie redukują ilość podmiotów uprawnionych do bycia skarżącym (art. 101 ust. 1 u.s.g. lub art. 93 ust. 1 u.s.g.), jednak jest to wynik przyjętych przez ustawodawcę norm prawnych" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2023 r., sygn. akt II OZ 551/23). W odniesieniu do argumentacji skargi nawiązującej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2007 r. II OSK 339/07, zdaniem sądu słuszne jest stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że tezy powołanego w skardze wyroku nie znajdują zastosowania w sprawie skargi na plan miejscowy. Nie można pominąć, że wyrok został wydany w sprawie uchwały w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe wydawanej na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Z uzasadnienia wyroku wynika, że właśnie w tych przepisach sąd doszukiwał się podstawy materialnoprawnej interesu prawnego w kontekście badania statutu organizacji społecznej. Podobne przepisy nie występują w przedmiotowej sprawie, nie ma ich ani w u.s.g. ani w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Ustawa ta nie przewiduje szczególnych przepisów zapewniających udział organizacji społecznych w tworzeniu planów miejscowych, nie przyznaje im też uprawnienia do ich opiniowania, co w przypadku przepisów o ochronie zwierząt stanowiło argument podniesiony przez sąd. Przepisy te stanowiły podstawę do aktywnego udziału organizacji społecznych w systemie ochrony zwierząt. W uzasadnieniu wyroku z 12 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą". Rację ma zatem organ, że w sprawie dotyczącej mpzp występują właściciele nieruchomości, którzy niewątpliwie mogą chronić swoje interesy. Nie ma podstaw, by zastępowała ich organizacja społeczna. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji sąd nie może dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.