II SA/Ol 91/22

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 30 maja 2019 roku nr XI/79/2019 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn stwierdza nieważność § 4, § 16 ust. 2, § 17 i § 23, § 24 i § 35 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Kętrzynie 30 maja 2019 r. podjęła uchwałę Nr XI/79/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn, ogłoszoną 22 lipca 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pod poz. 3301. Prokurator Okręgowy w Olsztynie, (dalej jako: skarżący, Prokurator) wniósł skargę na powyższą uchwałę, której załącznik stanowił Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) i art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 z późn. zm., dalej: u.z.z.w.,) przez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w ww. przepisach, polegające na: - wskazaniu w § 4 Regulaminu obowiązków odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podczas gdy Rada nie miała kompetencji do nakładania na odbiorców wskazanych w tym przepisie obowiązków; - wskazanie w § 16 ust. 2 Regulaminu że z wnioskiem o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i nałożenie w § 17 Regulaminu obowiązku załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji, podczas gdy jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie; - wskazaniu w § 23 i § 24 Regulaminu okoliczności, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymywać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odprowadzanie ścieków, do czego Rada nie została upoważniona; - zamieszczeniu w § 35 Regulaminu zapisów dotyczących ustalenia sposobu rozliczania za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, podczas gdy Rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej: § 4, § 16 ust. 2, § 17, § 23, § 24 i § 35 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy w części uchwalonych przepisów przekroczyła delegację ustawową wskazaną w art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. W § 4 Regulaminu Rada Gminy wyszła poza zakres kompetencji określony w art. 19 u.z.z.w., wskazując obowiązki odbiorców w zakresie gospodarowania wodą, użytkowania instalacji wodociągowej i powiadamiania o stwierdzonych uszkodzeniach, terminowego regulowania należności za dostawę wody. Tymczasem nie ma ustawowych podstaw do nakładania na odbiorców określonych w tym paragrafie obowiązków, a tego typu materia powinna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą, nie zaś w regulaminie. W § 16 ust. 2 i § 17 Regulaminu Rada również zawarła regulacje, do których nie miała kompetencji. W pierwszym z tych przepisów wskazała, że umowa zawierana jest na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Natomiast § 17 Regulaminu nałożyła obowiązek załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji – oświadczenia lub dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, określającej usytuowania nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. W § 23 i § 24 Regulaminu Rada Regulaminu także zostały zawarte zostały zapisy przekraczające kompetencje Rady, jak wynika z art. 19 u.z.z.w. Rada winna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczania wody i wprowadzonych do kanalizacji ścieków, tymczasem wskazuje się w nich, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymywać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odprowadzanie ścieków, do czego Rada nie została upoważniona. Natomiast odnośnie do § 35 Regulaminu Prokurator wskazał, że zamieszczono zapisów dotyczących ustalenia sposobu rozliczania za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, podczas gdy Rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii. Ustalenie w regulaminie zasad kalkulacji za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przekracza upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. , gdyż w regulaminie jedynie powinny być postanowienia dotyczące warunków dostawy, a nie prowadzenia rozliczenia wody. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości i umorzenie postępowania. Wskazała, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą w całości, zatem przedmiot zaskarżenia utracił byt prawny. Nie ma więc podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała mogłaby doprowadzić do naruszenia ochrony obiektywnego porządku prawnego, zważywszy dodatkowo na fakt, zakres uchwały objętej zaskarżeniem nie ostał się w brzmieniu aktualnie obowiązującej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.g.n. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zaskarżoną uchwałę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale są przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 z późn. zm.), dalej: u.z.z.w., według stanu obowiązującego w dniu jej uchwalenia. W myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty Prokuratora, że zaskarżona uchwała w poszczególnych zapisach wskazanych w skardze istotnie narusza przepisy prawa. Należy podzielić zarzut, że w rażącej sprzeczności z prawem pozostaje § 4 Regulaminu, w którym Rada wyszła poza zakres kompetencji określonych w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., określając obowiązki odbiorców usług, to jest m.in. obowiązek utrzymywania i zabezpieczania instalacji wodociągowych, powiadamianie o awariach, stwierdzonych uszkodzeniach, umożliwiania pracownikom przedsiębiorstwa prawa wstępu itp. Przepis art. 19 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, jak zasadnie wskazał skarżący, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą, a nie w regulaminie (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19). Rada nie miała również kompetencji do ustalenia w § 16 ust. 2 Regulaminu, że umowa zawierana jest na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Podobnie, z przekroczeniem upoważnienia, w § 17 Regulaminu Rada przewidziała obowiązek załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji, to jest oświadczenia lub dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek i aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Wskazane zapisy Regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skarżący słusznie wskazał, że ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. W § 23 i § 24 Regulaminu również zostały zawarte zostały zapisy przekraczające kompetencje Rady. Rada zobligowana została do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczania wody i wprowadzonych do kanalizacji ścieków, tymczasem w ww. paragrafach wskazuje, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymywać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odprowadzanie ścieków, do czego organ gminy nie został upoważniony. Przedmiotem regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Zasadny jest też zarzut skargi dotyczący § 35 Regulaminu. Prokurator wskazał, że Rada nie została upoważniona do zamieszczenia w Regulaminie zapisów dotyczących ustalenia sposobu rozliczania za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Ustalenie w regulaminie zasad kalkulacji za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przekracza upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., gdyż w regulaminie powinny być zawarte jedynie postanowienia dotyczące warunków dostawy, a nie prowadzenia rozliczenia wody. Nie budzi wątpliwości, że treść tego unormowania nie stanowi "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w myśl art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem regulamin powinien bezpośrednio regulować warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a nie wprowadzać zapisy dotyczące ustalenia sposobu rozliczania za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4, § 16 ust. 2, § 17, § 23, § 24 i § 35. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w skardze. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.