II SA/Ol 922/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na czynność Starosty z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty i uznaje uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu nr "[...]" wydaną na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]", pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.); II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2010 r. W.P. zwrócił się do Starosty O. o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł, za wydanie karty pojazdu "[...]", zarejestrowany w Starostwie Powiatowym w O. pod numerem rejestracyjnym "[...]" w dniu 5 lipca 2004 r. Wnioskodawca stwierdził, że organ rejestrujący pobrał za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, opłatę w wysokości 500 zł, na podstawie § 1 ust. 1 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w nim wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu nie uwzględniała wytycznych ustawowych co do określenia wysokości tej opłaty. W odpowiedzi na wniosek Starosta O. pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że rejestrując pojazd organ dział na podstawie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, który nakazuje organom rejestrującym wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terenie kraju, w przypadku, gdy pojazd ten został indywidualnie sprowadzony przez jego właściciela. Kolejnymi aktami prawnymi nakładającymi na organy rejestrujące obowiązek pobrania opłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu były rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.) oraz z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Starosta podniósł, że zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat utraciło moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł została wpłacona przez wnioskodawcę w dniu 5 lipca 2004 r., a zatem w okresie formalnego obowiązywania przytoczonych wyżej przepisów prawa. Nie ma więc podstaw do jej zwrotu. Starosta pouczył wnioskodawcę, że jeżeli kwestionuje on obowiązek uiszczenia opłaty, to czynność ta podlega weryfikacji w drodze postępowania przed sądem powszechnym W.P. w dniu 20 sierpnia 2010 r. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą odmową. W uzasadnieniu ponownie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. jako podstawę żądania. Podniósł, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny jasno stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Ponadto podniósł, że powołany przepis rozporządzenia jest sprzeczny z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta O. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z dnia 13 sierpnia 2010 r. W złożonej skardze W.P. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności i określenie, że nie może być ona wykonana w całości, stwierdzenie uprawnienia do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł wraz z odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzył argumentacje zawarta w pismach kierowanych do organu administracji, dotyczącą skutków niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Powołał się ponadto na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), którym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Jednocześnie wywiódł, że pomimo, iż Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis § 1 ust. 1 tego rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Dodał ponadto, że stanowisko organu w przedmiocie zwrotu opłaty w części bezprawnie zawyżonej, mija się również z art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wobec stanowiska organu administracji dotyczącego braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim wyjaśnić należy, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w tym przedmiocie z zastrzeżeniem, że nie rozstrzyga sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2/2008, poz. 21). Jednocześnie, dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC nr 7-8/2008, poz. 72, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07, LEX nr 516648). Sąd zbadał także czy skarga jest dopuszczalna w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3 art. 52). Sąd stwierdził, że ten warunek formalny rozpoznania skargi został spełniony, gdyż skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 3 powołanego przepisu przewidziano, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4. Natomiast w ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 5 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421). Natomiast w § 1 tego rozporządzenia przewidziano, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Trybunał Konstytucyjny powoływanym wyżej wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Rozporządzenie natomiast niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Z powyższych względów Trybunał uznał § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Ponadto Trybunał uznał, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Należy w pełni podzielić pogląd, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro więc opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z ustawą i z Konstytucją, to mimo że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006 r., § 1 ust. 1 tego rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie zaś z art. 178 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że niezawisłość sędziów orzekających w danej sprawie polega na związaniu jedynie aktami rangi ustawy. Sędziów nie wiążą zatem akty podustawowe. Zatem, gdy sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić jego stosowania z tego powodu i na podstawie art. 153 p.p.s.a., mimo faktycznego obowiązywania tego przepisu, orzec, że sprawa zostanie rozpoznana przez organy administracji publicznej z jego pominięciem. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowany jest pogląd, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo (tak w wyrokach NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., sygn. I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. I OSK 590/09 i I OSK 591/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Ponieważ żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. Uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, i nie podlegało konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Podzielić należy przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranej bez podstawy prawnej, części opłaty w kwocie 425 zł za wymienioną w pkt. I wyroku kartę pojazdu (por. wyroki z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 773/09; z 15 lutego 2010 r., sygn. I OSK 842/09 oraz z 17 lutego 2010 r., sygn. I OSK 589/09 i sygn. I OSK 590/09). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 146 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy.