II SA/Ol 943/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012r. sprawy ze skargi K. W. i A. W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...]" nr "[...]" 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. W. i A. W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. Starosta E., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust 1, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U Nr 175, poz. 1459 ze zm.) przekształcił w prawo własności prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym, oznaczonej nr "[...]", przysługujące: "[...]". Ponadto, ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej działki na cele mieszkaniowe w wysokości 287.400,00 zł i na cele użytkowe w wysokości 415.000,00 zł i zgodnie z art. 4 ust. 8 powołanej wyżej ustawy, udzielił: "[...]", na ich wniosek 90 % bonifikaty od przedmiotowej opłaty i odmówił udzielenia tej bonifikaty K.B. Starosta E. ustalił, że termin zapłaty przedmiotowej opłaty wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu podał, że wszyscy użytkownicy wieczyści nieruchomości wystąpili z wnioskami o nabycie prawa własności gruntu. Przedmiotowa nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. (tj. dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr "[...]" z dnia 27 maja 2002 r., stanowiła teren zabudowy mieszkaniowej i teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dokonano na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 czerwca 2011 r. Starosta wyjaśnił ponadto, że bonifikaty udzielno osobom fizycznym, na podstawie złożonych, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczeń o wysokości dochodu miesięcznego na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym. Natomiast K.B. odmówiono udzielenia bonifikaty, gdyż zgodnie ze złożonym oświadczeniem dochód miesięczny na jednego członka w gospodarstwie domowym przekraczał przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości W złożonym odwołaniu K.O. zarzuciła, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie była należycie informowana o przebiegu sprawy i prawie do bonifikaty. Podniosła, że we wniosku zaznaczyła, iż chce uzyskać taką bonifikatę. Starosta nie poinformował jej jednak, że nie przysługuje jej bonifikata i nie odrzucił jej wniosku. Wobec powyższego cofnęła swój wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z dnia 28 września 2011 r. Wojewoda W. uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wystąpiły nowe okoliczności, gdyż nowe osoby nabyły w określonych udziałach prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Rozszerzenie się kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spowodowało, że nie wszyscy użytkownicy wystąpili z takim żądaniem. Wojewoda stwierdził, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami muszą wystąpić wszyscy użytkownicy wieczyści. W przypadku bowiem gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu w formie niepodzielnych udziałów, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 8 powołanej wyżej ustawy osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od ustalonej opłaty za to przekształcenie. K. i K.O. wystąpili w dniu 9 maja 2011 r. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej działki w przysługującym udziale do gruntu, związanym z odrębną własnością lokalu mieszkalnego. We wniosku tym skreślono jednak prośbę o udzielenie bonifikaty i oświadczenie o dochodach, na podstawie którego była udzielana bonifikata. Wobec tego, prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł o przekształceniu udziału wnioskodawców w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zgodnie z wnioskiem strony. Wojewoda wskazał ponadto, że w dniu 7 lipca 2011 r. K. i K.O. doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, a ponadto zgodnie z art. 10 § K.p.a., zostali oni poinformowani o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z którego to prawa nie skorzystali. W złożonej skardze A. i K.W. zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podnieśli, że decyzja organu pierwszej instancji nie mogła się ostać, gdyż zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazali, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 109), z dniem 9 sierpnia 2011 r. art. 4 ust 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. utracił moc obowiązującą. Ponadto trzech użytkowników wieczystych zbyło swoje prawa do nieruchomości. Organ odwoławczy uchylił wprawdzie decyzję organu pierwszej instancji, lecz nie orzekł co do istoty sprawy i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja jest zatem nieważna, gdyż wydano ją z rażącym naruszeniem przepisów art. 138 §1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący podnieśli również, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy pozbawił ich oraz pozostałych współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości możliwości ubiegania się o bonifikaty opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 8 ust. 7 i ust. 9 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) i uniemożliwił im przekształcenie tego prawa w prawo własności, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 4 ust 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podzielił zarzut skarżących dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że omyłkowo nie podał w sentencji decyzji prawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 138 § 2 K.p.a. i nie dopisał, że przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał wydanie takiego rozstrzygnięcia. Wojewoda stwierdził ponadto, że z uwagi na zakres żądania nie mógł skorzystać z prawa autokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt K 9/08 uznał przepisy o udzieleniu bonifikaty jako obowiązku organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. 175, poz. 1459), za niezgodne z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepis ten zatem, po 9 sierpnia 2011 r. stracił moc w zakresie, w jakim wskazywał, że bonifikata ma charakter obligatoryjny dla jednostek samorządu terytorialnego. Wyrok nie obejmował organów decydujących o przekształceniu gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, zatem wobec nich bonifikata ta nadal jest obowiązkowa. Art. 4 ust. 8 powołanej wyżej ustawy z dnia 29.07.2005 r. został uchylony przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 187, poz. 1110), które obowiązywały od dnia 9 października 2011 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy te nie obowiązywały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przypomnieć należy, że ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność tego postępowania, wyrażona w art. 15 K.p.a. Przewiduje ona dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym, co do zasady, jako postępowanie merytoryczne. Przepisy te przewidują, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Cytowane przepisy zawierają zamknięty katalog decyzji organu drugiej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w powołanych przepisach. Tym samym zobligowany jest, co do zasady, do zakończenia postępowania przez wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Wobec tego podjęcie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia, które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 K.p.a., rażąco narusza prawo (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1634/05, LEX nr 192094 i z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 248/07, LEX nr 338253, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 606/06, LEX nr 394867). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł wyłącznie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Jak już wyżej stwierdzono, rozstrzygnięcie takie rażąco narusza art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., który nie przewiduje możliwości ograniczenia się organu odwoławczego wyłącznie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skoro podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., to należy uznać, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględniając powyższe rozważania Sądu, oceni prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, a następnie wyda decyzję o treści przewidzianej w art. 138 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.