II SA/Ol 96/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022 r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej spółki A kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania U. S. oraz L. G. od decyzji z dnia 15 marca 2022 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (organ I instancji) w przedmiocie ustalenia - na wniosek Spółki [...] Sp. z o.o. (skarżąca, strona) - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki o nr ewid. [...] obręb A, gmina A, rozstrzygnęło uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Skarżąca wystąpiła w dniu 8 grudnia 2021 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki o nr ewid. [...] obręb A, gmina A. Wskazała, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. We wniosku określono również charakterystyczne parametry zamierzenia. Organ I instancji decyzją z 15 marca 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia na części działki nr [...], obręb A. Jako rodzaj inwestycji wskazano: budowa farmy fotowoltaicznej, określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym parametry, cechy i wskaźniki kształtowania planowanej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i powołano znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że projektowana inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii i dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odstąpiono od oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 punkty 1 i 2 ustawy. Organ wskazał, że pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 ustawy pozostają spełnione. Odwołanie od decyzji złożyli U. S. i L. G., podnosząc brak ich zgody na inwestycję o charakterze przemysłowym w obszarze chronionym o przeznaczeniu rolnym albo rekreacyjno-turystycznym. Kolegium w swojej decyzji z 20 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosło, że jak wynika z akt postępowania działka nr [...] położona w obrębie A, gmina A ma powierzchnię 4,4013 ha i w jej skład wchodzą następujące użytki: [...]. Organ I instancji rozpoznając wniosek inwestora i wydając decyzję zaakceptował żądanie inwestora co do ustalenia warunków zabudowy na określonym w załączniku graficznym fragmencie działki nr [...]. Kolegium nie zgodziło się z tym stanowiskiem i podkreśliło, że wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla terenu obejmującego co najmniej jedną działkę geodezyjną. Podkreślono (odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych), że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Ponadto podniesiono, że nie można przyjąć, iż ustawodawca zezwalając na odstąpienie badania warunków z art. 61 ust. 1 i 2 przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzeń takich jak objęte wnioskiem, przyjął zasadę rezygnacji z obowiązku sporządzania analizy. Przecież w przypadku procedowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia zagrodowego, spełniającego warunki z art. 61 ust. 4 ustawy, a zatem też objętego zwolnieniem z warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, sporządza się analizę, jednak w ograniczonym zakresie (z pominięciem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w nawiązaniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy). Podobnie procedowane są wnioski obejmujące m.in. zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych bądź ich części, gdzie analiza sporządzana jest także w ograniczonym zakresie. Ponadto trzeba mieć na względzie, że z wniosku inwestora wynika, że w ramach realizacji zamierzenia planowane są obiekty (np. stacji transformatorowych), dla których organ określa w decyzji stosowne wymogi co do gabarytów i warunków kształtowania zabudowy. Nie można zatem stwierdzić, że zamierzenie nie obejmuje nowej zabudowy. Wobec tego w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien sporządzić wymaganą przepisami prawa analizę w zakresie warunków, które z woli ustawodawcy znajdują w sprawie zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie organ zaś ograniczył się jedynie do określenia linii zabudowy, pomijając inne parametry wymagane przepisami rozporządzenia. W sprzeciwie wywiedzionym do tut. Sądu na decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości, pomimo, że nie było do tego podstaw, gdyż sprawa została wyjaśniona przez organ I instancji w całości, a decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że w obowiązujących przepisach prawnych na dzień złożenia wniosku nie było jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Na gruncie przepisów prawnych nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki. Na poparcie swoich racji skarżąca przywołała liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dodatkowo skarżąca podniosła, że do zaskarżonej decyzji organu I instancji dołączony został załącznik graficzny, jak i załącznik tekstowy. W ocenie strony w załączniku tekstowym organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, których spełnienie było wymagane dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Spółka podniosła, że w jej ocenie bezpodstawnie organ odwoławczy zarzuca niesporządzenie w sprawie analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA). W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części (jak przyjęto w decyzji organu I instancji), która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Ponadto podniesiono, że organ winien sporządzić wymaganą przepisami prawa analizę w zakresie warunków, które z woli ustawodawcy znajdują w sprawie zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie organ zaś ograniczył się jedynie do określenia linii zabudowy, pomijając inne parametry wymagane przepisami rozporządzenia. Przede wszystkim należy podkreślić, że główna wskazana przyczyna podjęcia decyzji kasacyjnej (brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki) jest okolicznością prawną a nie faktyczną, a tym samym powinna podlegać ocenie i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu, stwierdzić należy, że pierwsza z powołanych przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełnia przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez Kolegium kwestie nie wymagały już prowadzenia postępowania przez organ I instancji, wobec czego Kolegium mogło w tym zakresie rozstrzygnąć sprawę co do meritum. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Kolegium powinno dokonać własnej oceny prawnej i opowiedzieć się za jednym ze stanowisk w tym zakresie, dokonując merytorycznego rozpoznania sprawy, co zresztą w istocie Kolegium uczyniło, ale zamiast orzec reformatoryjnie, przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Dopiero też po merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, możliwa będzie ocena spornego zagadnienia przez sąd administracyjny. Podkreślić należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Odnosząc się zaś do wskazywanej przez Kolegium konieczności sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dostrzec należy, że taka analiza została sporządzona przez organ I instancji i stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości również w tym zakresie nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Okoliczność, że w ramach realizacji zamierzenia planowane są obiekty (np. stacje transformatorowe), dla których organ określa w decyzji stosowne wymogi co do gabarytów i warunków kształtowania zabudowy, nie mieści się w ramach przesłanki koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przynajmniej Kolegium tego nie wykazało. Ustalenie tych okoliczności możliwe było bowiem na etapie postępowania odwoławczego, na podstawie zgromadzonych w sprawie akt sprawy, ewentualnie poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy też, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że nie istnieje przepis prawa, z których miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17; a także: wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA). Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji na obecnym etapie postępowania Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas w pierwszej kolejności może samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a. Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W związku z czym, Sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, w szczególności oceny, czy możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla części działki. W sprawie bowiem badaniu podlegała jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że nie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. W istocie rzeczy powody kasatoryjnego rozstrzygnięcia Kolegium wynikają głównie z odmiennej oceny okoliczności prawnej, ta zaś okoliczność, z definicji, nie może stanowić zasadnej podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt I wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.