IV SA/Wa 1293/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "SKO" lub "Kolegium") z [...] marca 2018 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. K. (dalej również: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], którą po rozpatrzeniu wniosku E. K. oraz M. T. (dalej: "wnioskodawczynie" lub "inwestorki"), organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania środków produkcji rolnej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i orzekło co do istoty sprawy, dokonując nowego ustalenia na rzecz E. K. oraz M. T. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wnioskiem z dnia 18 maja 2016 r. E. K. i M. T. wystąpiły do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania środków produkcji rolnej w zabudowie gospodarczej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. II.2. Wójt decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla E. K.i M. T. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania płodów rolnych, zlokalizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...]. II.3. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K/ (będący właścicielem sąsiedniej działki nr [...]), który zaskarżył wydaną decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie w związku z wydaniem decyzji niezgodnej z zamierzeniem inwestora i nieokreślającej dokładnie miejsca posadowienia nowych budynków na mapie oraz w związku z niespełnieniem przez projektowaną inwestycję art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p." lub "Ustawa"). II.4. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia o funkcji zagrodowej, z zastosowaniem odstępstwa przewidzianego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również konieczność zapewnienia inwestycji prawnego dostępu do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Kolegium z urzędu sprostowało ww. decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. II.5. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania środków produkcji rolnej na terenie przedmiotowej działki. II.6 Odwołanie od ww. decyzji Wójta złożył M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. II.7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, dokonując nowego ustalenia na rzecz E. K. oraz M. T. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że podlegająca odwołaniu decyzja administracyjna z [...] kwietnia 2017 r., wydana przez Wójta Gminy L., zawierała wady m.in. w zakresie ustalenia parametrów inwestycji, które wykluczały jej prawidłowość, jednakże organ odwoławczy uznał, że w trybie art. 136 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie takiego postępowania, które doprowadzi do wyeliminowania błędów zaistniałych w toku postępowania przed organem I instancji. Wymieniony przepis stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga, że w sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję zawierającą analizę i stosowne załączniki mapowe, której dostrzeżone wady nie skutkowały koniecznością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w treści odwołania Kolegium zauważyło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych coraz częściej sądy zwracają uwagę na nadużywanie przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych, wydawanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i wskazują na konieczność merytorycznego rozpoznawania spraw przez organy II instancji, które - w wyniku złożenia odwołania - rozpoznają sprawę w jej całokształcie i we wszystkich aspektach. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie z całą pewnością nie przeprowadziło - w trybie art. 136 k.p.a. - całego postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż tego rodzaju postępowanie zostało przeprowadzone przed organem I instancji, który zgromadził w aktach sprawy projekt decyzji, dokonał jego uzgodnień, a następnie wydał decyzję w sprawie ustalającą warunki zabudowy. Organ odwoławczy, w kontekście całokształtu czynności dowodowych, podejmowanych w toku postępowania, w trybie art. 136 k.p.a. nie przeprowadził żadnych nowych dowodów, które nie byłyby uprzednio przeprowadzone przez organ I instancji. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie uchybił bowiem przepisom proceduralnym i nie pominął żadnego z etapów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stąd też Kolegium, mając na uwadze właśnie między innymi również okoliczności zgłoszone w treści odwołania, zdecydowało się uzupełnić postępowanie w sprawie i zgromadzić materiał, w oparciu o który będzie można w sposób właściwy ocenić stan faktyczny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie ma bowiem takich kompetencji jak sąd administracyjny, jest organem mającym obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy i w przypadku wątpliwości do pewnych okoliczności stanu faktycznego, ma obowiązek - w związku i na podstawie art. 136 k.p.a. - podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, który jego zdaniem jest z jakichś przyczyn wątpliwy. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem co do zasady w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Kolegium, rozpoznając przedmiotową sprawę, ustaliło zakres postępowania koniecznego do uzupełnienia i oceniło, iż w kontekście wszystkich dowodów przeprowadzonych w toku postępowania, będzie ono tylko częściowym postępowaniem uzupełniającym, bowiem Kolegium w sprawie nie przeprowadzi żadnych nowych czynności dowodowych, które nie były podejmowane przez organ I instancji. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie podjął właśnie tego rodzaju działania, do których uprawniony był na mocy art. 136 k.p.a., aby zebrać pełny materiał dowody i ocenić dopiero na takiej podstawie, które okoliczności można uznać za uzasadnione, a którym nie można dać wiary. Kolegium wskazało, że trzykrotnie (w dniach 19 lipca, 29 sierpnia i 29 września 2017 r.) zleciło Wójtowi Gminy [...] opracowanie w sprawie projektu decyzji z załącznikami w postaci map oraz części opisowej analizy. Następnie Kolegium uznało, że projekt przesłany przy piśmie z dnia 18 grudnia 2017 r. odpowiada obowiązującym przepisom prawa, dlatego też poddało go uzgodnieniom ze stosownymi organami. Żaden z uprawnionych organów nie zakwestionował przedłożonego projektu decyzji (do akt sprawy wpłynęły dwa postanowienia pozytywnie uzgadniające projekt, trzeci uzgodnił przedłożony projekt w sposób milczący). Następnie organ odwoławczy umożliwił stronom skorzystanie z ich ustawowych praw wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., informując o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach oraz zakreślając stosowny termin do składania wniosków. Żadna ze stron postępowania nie złożyła w wyznaczonym terminie uwag. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określono granice obszaru analizowanego, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Front terenu inwestycji przylega do drogi gminnej (dz. nr geod. 134). Tak wyznaczony obszar analizowany oznaczony został na załączniku graficznym linią przerywaną. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej "Rozporządzenie") brak jest zapisów określających maksymalną wielkość tego obszaru, gdyż ustawodawca pozostawił rozstrzygnięciu organów kwestie odnoszące się do wyznaczenia obszaru w wielkości większej niż minimalna. Jednakże takie rozstrzygnięcie wymaga uzasadnienia. SKO zaznaczyło, że obszar analizowany obejmuje zarówno całe działki wyznaczone geodezyjnie, jak i części działek geodezyjnych. Jest to wynikiem położenia terenu planowanej inwestycji pośród działek charakteryzujących się znacznymi wymiarami (tj. o dużych rozmiarach). Przyjęty obszar, zdaniem organu odwoławczego należy uznać za wystarczający dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy oraz ustalenia cech charakterystycznych dla zabudowy stwierdzonej w analizowanym obszarze. Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie przyjmuje się za wystarczające, aby na analizowanym obszarze (niekoniecznie w bezpośrednim sąsiedztwie z zachowaniem wspólnej granicy) znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego (np. NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2001/12, CBOSA). Z analizy wynika, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju, która pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniu przez M. K., SKO zauważyło, iż w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, należy stwierdzić, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Rozpatrując wniosek E. K. oraz M. T. w zakresie kontynuacji funkcji organ odwoławczy zauważył jeszcze raz, iż przedmiotem tegoż wniosku jest realizacja inwestycji o funkcji zagrodowej. W ocenie Kolegium, w toku postępowania wnioskodawczynie wykazały, iż są właścicielkami gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,1700 ha, jak również posiadają udział w nieruchomości leśnej o powierzchni 0,30 ha (dz. nr [...], obręb [...], [...]). Ww. grunty położone są w obrębie [...] – [...]. działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objęte są jedną księgą wieczystą, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], o nr [...]. W treści oświadczeń składanych w toku postępowania (między innym pisma z dnia 12 października 2016 r., 18 lutego 2017 r., 10 lipca 2017 r.) wnioskodawczynie wielokrotnie wyjaśniały, iż planowana przez nie zabudowa realizowana jest w związku z posiadanym przez nie i prowadzonym gospodarstwem rolnym. Aktualnie wnioskodawczynie nie zamieszkują na terenie miejscowości Waliska, jednakże realizowana inwestycja ma umożliwić im powstania ich centrum życiowego właśnie w tej miejscowości. Możliwość pobudowania domu umożliwi im łatwiejszy dostęp do posiadanego gospodarstwa i do pracy w nim. Ponadto wykonywana przez nie praca zawodowa nie koliduje z jednoczesnym prowadzeniem gospodarstwa, bowiem pracę tę mogą wykonywać zdalnie. Fakt, iż nie prowadzą hodowli zwierząt i nie planują budowy budynków inwentarskich, w ocenie Kolegium, również nie może przesądzać o tym, że planowana zabudowa nie posiada charakteru zagrodowej, bowiem wnioskodawczynie chcą się skupić na płodach uprawianych na ich ziemi. Planowane budynki będą bazą dla gospodarstwa rolnego, zaś w budynku gospodarczym przechowywane mają być właśnie płody rolne, maszyny, rowery, sprzęty wykorzystywane w gospodarstwie. Okoliczności podnoszone przez M. K., tak w treści składanych pism w toku postępowania, jak i w treści odwołania od decyzji organu I instancji, według Kolegium nie mogą znaleźć uznania, gdyż inwestorki wykazały, że spełniają wszystkie wymagania, aby uznać, iż planowana przez nie zabudowa będzie wpisywała się w dominującą funkcję w analizowanym terenie - to jest funkcję zagrodową i taki też charakter posiada planowane przez nie zamierzenie inwestycyjne. Fakt, iż aktualnie nie zamieszkują na terenie gminy [...], czy też w przeszłości wydzierżawiały gospodarstwo rolne, bądź też grunty uprawiał ich ojciec, nie pozwala na uznanie, iż ww. nie są uprawnione, w kontekście przedstawianej przez nie argumentacji, do rozpoczęcia inwestycji, która będzie niejako bazą dla posiadanego przez nie gospodarstwa rolnego. Będzie ponadto pozostawała z nim w ścisłym związku funkcjonalno-gospodarczym. Inwestorki zamierzają bowiem zamieszkać w planowanym budynku, aby mieć ułatwiony dostęp do ich gospodarstwa rolnego, co ułatwi im wykonywanie prac w obrębie gospodarstwa. Ponadto planowany budynek gospodarczy będzie umożliwiał przechowywanie w nim płodów rolnych, maszyn rolniczych i innych sprzętów niezbędnych do wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. Stąd też nie sposób odmówić powiązania planowanej inwestycji z faktem posiadania i prowadzenia przez wnioskodawczynie gospodarstwa rolnego. Ponadto nie ma również żadnych przeszkód prawnych ku temu, by łączyć pracę zawodową poza rolnictwem z jednoczesnym prowadzeniem gospodarstwa. Kolegium, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 564/11) wskazało, iż dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. W analizowanym obszarze występują obiekty o takim charakterze, jak wnioskowane - co bezspornie wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, zaś przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Funkcja zabudowy zagrodowej występuje chociażby na nieruchomości odwołującego M. K. - na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], jak również i na innych nieruchomościach znajdujących się w analizowanym obszarze. Sam fakt, iż wnioskodawczynie nie posiadają gospodarstwa rolnego o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] (która wynosi 6,74 ha) nie oznacza, iż nie mogą one zrealizować zamierzenia inwestycyjnego o funkcji zagrodowej. SKO stwierdziło, że powyższe oznacza jedynie, że zastosowania w sprawie nie będzie znajdowało wyłączenie przewidziane przez ustawodawcę w treści art 61 ust. 4 u.p.z.p. Zatem mając na uwadze fakt, iż w obszarze objętym analizą występują nieruchomości posiadające tę samą funkcję, Kolegium uznało, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji występującej w tymże obszarze. Na marginesie Kolegium zauważyło, iż kontynuacja funkcji nie oznacza, iż w analizowanym obszarze ma znajdować się zabudowa analogiczna, wprost identyczna do zabudowy planowanej. Organ odwoławczy podkreślił również, że § 3 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia wyraźnie stanowi, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się na obszarze analizowanym, a nie na jego fragmencie. I takiej też analizy dokonały organy administracji publicznej rozpoznające przedmiotową sprawę. Do analizy przyjęto wszystkie nieruchomości znajdujące się na obszarze analizowanym oraz wszystkie zabudowania. Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na rolniczy charakter zabudowy. Zamierzeniem inwestycyjnym jest założenie siedliska w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego (uprawa ziemi). Położenie terenu inwestycji pozwala na zagospodarowanie terenu oraz jego zabudowę zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji. W rozpoznawanej sprawie planista wyznaczył obszar analizowany z zachowaniem promienia nie mniejszego niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji od granic przedmiotowej działki, tj. z zachowaniem we wszystkich czterech kierunkach odległości nie mniejszej niż 138 m. Przy czym w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze dostarczony załącznik mapowy spełniający wymogi minimalnego promienia, wyznaczono obszar analizowany w uwzględnieniu: w kierunku północnym od ok. 170 m do ok. 240 m w uwzględnieniu siedlisk znajdujących się na działce o nr ewid. [...], na działce o nr ewid. [...], w kierunku południowym ok. 138 m, znajdują się grunty użytkowane rolniczo, brak jakiekolwiek zabudowy, w kierunku zachodnim od ok. 138 m do ok. 212 m, przy czym uwzględniono granicę ewidencyjną pomiędzy działką o nr ewid. [...] a działką o nr ewid. [...], w kierunku wschodnim od ok. 165 m do ok. 240 m, poza jednym siedliskiem w odległości do 138m znajdują się grunty użytkowane rolniczo. Kolegium wskazało, że powyższy obszar uznano za wystarczający, tworzy on bowiem pewną urbanistyczną całość. Zamierzeniem inwestorek na ww. terenie inwestycji jest funkcja zagrodowa. Powyższy obszar pozwala na wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi. Pozwala na ustosunkowanie się do wniosku inwestorek w zakresie realizacji ww. obiektów jako kontynuacji funkcji, przy uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Oznaczony obszar pozwala na określenie uwarunkowań i wymagań w zakresie wyznaczenia parametrów i wskaźników urbanistycznych w dostosowaniu do istniejącego zainwestowania. W pełni obrazuje przestrzenne rozmieszczenie obiektów ogólnogeograficznych oraz elementy ewidencji gruntów i budynków, a także sieć uzbrojenia terenu. W dalszej części zaskarżonej decyzji Kolegium podało szczegółowe uzasadnienie przyjęcia w decyzji określonych parametrów urbanistycznych i architektonicznych. Kolegium podkreśliło, że teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, inwestorki legitymują się bowiem decyzją z dnia [...] lutego 2017 r, znak [...], którą Wójt Gminy [...] zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na teren nieruchomości o nr [...]. Inwestorki, w zakresie dotyczącym zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media, dołączyły do akt sprawy pismo (data wpływu - 8 sierpnia 2017 r.), przy którym przesłały dokumenty poświadczające możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz elektrycznej. Mając na uwadze powyższe Kolegium podniosło, iż zarzuty zgłoszone w treści odwołania przez M. K. nie znajdują uzasadnienia, bowiem ustalone w analizie parametry, jak również funkcja planowanej zabudowy, są kontynuacją parametrów i funkcji stwierdzonych w obszarze analizowanym. W wyniku przeprowadzonego przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego dołączono do akt szczegółową analizę, w oparciu o którą udało się ustalić parametry dla planowanej zabudowy, które są charakterystyczne dla obszaru objętego analizą. III.1. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodził się M. K., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt.1, 4, 5 oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: "o.r.l."). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że: (i) inwestorki nie są rolnikami; (ii) inwestorki nie prowadzą na terenie gminy [... ]gospodarstwa rolnego i nie mieszkają na tym terenie; (iii) grunty rolne nie są uprawiane przez inwestorki a oddane są w dzierżawę; (iv) zamierzenie objęte wnioskiem nie jest inwestycją realizowaną na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, ale może być związane z innymi sferami aktywności inwestorek i ich pełnomocników. Ponadto, zdaniem Skarżącego, wydana przez Kolegium decyzja o warunkach zabudowy narusza powołaną ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczące kolejnej zabudowy siedliskowej(zagrodowej) stanowiące ze swej istoty zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego jest nieuzasadnione. Dopuszczenie do realizacji wnioskowanej inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia działki rolnej nr [...] z produkcji rolnej co jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. III.3. Na rozprawie w dniu 12 października 2018 r., ustanowiony pełnomocnik (radczyni prawna) poparła skargę i powołała nowy zarzut, a mianowicie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. Pełnomocniczka uczestników postępowania wniosła o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zgłoszonego na rozprawie zarzutu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się kwestionowania możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego dowodu w postaci opracowania nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz nowej analizy urbanistycznej. Innymi słowy, zdaniem pełnomocnika skarżącej w sprawie winna być wydana decyzja kasatoryjna (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie merytoryczna (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzuty te są bezzasadne. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 25 września 2018 (II OSK 2304/18, CBOSA), że obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy, natomiast musi również wykazać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Przywołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dowód z analizy urbanistycznej może być bowiem przeprowadzony również w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., a konsekwentnie również może być ponowiona procedura uzgodnień (jeżeli w związku z nową analizą zostanie opracowany nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy). Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Reasumując, w realiach niniejszej sprawy Kolegium nie naruszyło prawa zlecając opracowanie nowej analizy urbanistycznej oraz projektu nowej decyzji o warunkach zabudowy. Należy dodać, że ani skarżący osobiście, ani reprezentujący go na rozprawie radca prawny, nie sformułowali zarzutów merytorycznych wobec analizy urbanistycznej opracowanej przez mgr. inż. arch. M. S.-J.. To samo dotyczy poszczególnych parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych przyjętych w zaskarżonej decyzji w oparciu o wyniki wspomnianej analizy. Sąd z urzędu nie dostrzegł w tym zakresie uchybień, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodać tylko można, że wspomniana analiza w sposób wnikliwy i szczegółowy dokonuje weryfikacji stanu istniejącego w terenie, a wnioski wyciągnięte na jej podstawie nie nasuwają zastrzeżeń. Ustalenia tej analizy zostały powołane również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium. IV.3.1. Bezzasadne są również zarzuty sformułowane przez M. K. w skardze. Na wstępie należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten ściśle koresponduje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zdaniem Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Na istotność tego uprawnienia właściciela nieruchomości w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2798/12 (CBOSA). Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64. W szczególności z godnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Tym samym ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przepadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX 2016, teza 5). Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, tj. organ uprawniony do tej decyzji może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy sprzeciwi się temu konkretny przepis prawa. IV.3.2. Bezzasadne są w szczególności zarzuty skargi co do niezamieszkiwania inwestorek na terenie Gminy [...] oraz nieprowadzenia przez nie osobiście gospodarstwa rolnego na terenie tej gminy (zdaniem skarżącego inwestorki oddały swoje grunty rolne w dzierżawę). Żaden przepis u.p.z.p., albo innego aktu prawnego, nie stawia takich warunków w procedurze uzyskiwania warunków zabudowy. Podobnie, bez znaczenia z punktu widzenia procedury ustalenia warunków zabudowy jest to, czy inwestorki są rolnikami indywidulanymi w rozumieniu ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1405). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma również znaczenia, czy planowana inwestycja, w ocenie właściciela gruntu sąsiedniego, może być w rzeczywistości związana "z innymi sferami aktywności inwestorek i ich pełnomocników". Istotny jest przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w niniejszej sprawie dotyczył on zabudowy zagrodowej, tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania środków produkcji rolnej. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) organy administracji publicznej nie mogą opierać się na swoistym domniemaniu, że strona w przyszłości naruszy warunki określone w ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10, CBOSA). Uzupełniająco należy zaznaczyć, że skutki ewentualnej samowolnej zmiany przeznaczenia terenu zostały uregulowane m. in. w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (tzw. samowola urbanistyczna). Bezzasadne są również supozycje skarżącego, jakoby wnioskodawczynie dążyły do obejścia "szeregu dodatkowych i trudnych do spełnienia wymogów w zakresie ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej". Niezależnie już od zasygnalizowanej wyżej niedopuszczalności przyjmowania domniemania złej wiary po stronie inwestora, należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie inwestorki nie korzystały z wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przyjęta w decyzji funkcja zabudowy zagrodowej występuje w analizowanym terenie, w tym na bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji działce skarżącego. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przypomnieć należy, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, a zatem zabudowy mieszczącej się w rolniczym sposobie użytkowania gruntów rolnych. Gruntami rolnymi są m. in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 3 o.r.l.). Tym samym nie zachodzi w ogóle przypadek przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (zob. art. 4 pkt 6 o.r.l.; por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 r., IV SA/Wa 952/08, CBOSA). Uzupełniająco należy dodać, że w obecnym stanie prawnym wymóg zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy jedynie gruntów klas I-III (art. 7 ust. 2 pkt 1 o.r.l.; por. np. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1755/15, CBOSA). Tymczasem, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów i budynków, działka nr 140 stawowi grunty orne klasy RIVa i RIVb. Na zakończenie należy dodać, że żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie zakwalifikowania planowej zabudowy jako zabudowy zagrodowej z tego tylko powodu, że inwestor posiada na terenie danej gminy również inny budynek mieszkalny. Podobnie, nie ma przeszkód prawnych, aby w skład gospodarstwa rolnego wchodziło więcej niż jedno siedlisko (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17. CBOSA). IV.4. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.