II SA/Ol 967/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. i M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. i M. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za dokonanie samowolnej rozbudowy i nadbudowy części budynku gospodarczego położonego na działce nr "[...]" w miejscowości A, gmina A, zobowiązując do zapłaty B. i M. J.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 13 czerwca 2008r. oględzin ustalono, że B. i M. J. latem 2004r. rozpoczęli roboty budowlane w części budynku gospodarczego położonego na działce nr "[...]" w A, w gminie A. Stwierdzono, że bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonano rozbudowy i nadbudowy budynku przez dobudowanie przybudówki o konstrukcji murowanej, dobudowanie do rozbudowanego budynku wiaty o konstrukcji drewnianej oraz nadbudowanie na części dachu budynku gospodarczego i wiaty gołębnika. Wskazano, że postanowieniem z dnia "[...]" organ nałożył na Państwa J. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, takich jak m.in. oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według organu Państwo J. w wyznaczonym terminie przedłożyli wymagane dokumenty. Zażalenie na wskazane postanowienie złożyli B. i M. J.. Wnieśli w nim o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej, wskazując, że przedmiotowa sytuacja nastąpiła podczas koniecznych prac remontowych i w związku z zagrożeniem katastrofą z uwagi na zły stan budynku. Stwierdzili, że nie byli świadomi konsekwencji rozszerzonego remontu. Wskazali również, że pomieszczenie gospodarcze służy im do zapewnienia wyżywienia, a zadaszenie do przechowywania sprzętu dla niepełnosprawnego męża. Podkreślili również swoja trudną sytuację materialną. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji zobowiązany był do uruchomienia następnego etapu legalizacji, tj. do ustalenia, w formie postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Dlatego też organ I instancji naliczył zgodnie z obowiązującymi przepisami wysokość opłaty legalizacyjnej. Według organu odwoławczego ustawa Prawo budowlane reguluje wprost kwestie związane z wysokością opłaty legalizacyjnej za samowolę budowlaną. Nie przewiduje ona odstąpienia od wymierzenia opłaty legalizacyjnej lub jej obniżenia. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. i M. J. domagając się umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł za dokonaną samowolnie rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w miejscowości A, gm. A. Skarżący wyrazili niezadowolenie z nałożenia na nich opłaty legalizacyjnej. Wskazali, że przedmiotowy budynek gospodarczy z upływem czasu ulegał zniszczeniu i wymagał remontu. Skarżący podali także, iż nie wiedzieli o obowiązku zgłoszenia do Urzędu rozszerzenia remontu, którego dokonali w dobrej wierze. Nadto wskazali, iż ich sytuacja finansowa jest bardzo trudna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto uczestnik postępowania H. R. na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. podniosła, że na działce, na której posadowiony jest sporny obiekt, ustanowiona jest współwłasność. Podała, że nie zgadza się na rozbudowę spornego obiektu i jego legalizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w dalszej części uzasadnienia p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący B.i M. J. dokonali rozbudowy i nadbudowy części budynku gospodarczego położonego na działce nr "[...]" w miejscowości S, gm. A bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przede wszystkim zasadnym jest wskazać, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie może ograniczać się do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia; kwestia wysokości jest tylko jedną z okoliczności podlegających badaniu przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1260/04, "Gazeta Prawna" 2007, Nr 231, s. A5). Tak więc widoczna już przed wydaniem takiego postanowienia przeszkoda prawna w zatwierdzeniu projektu budowlanego w przyszłości zobowiązuje organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w sprawie opłaty do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organy obu instancji były zatem zobowiązane do oceny zasadności prowadzenia całego postępowania legalizacyjnego, w szczególności do rozstrzygnięcia czy mogą odstąpić od wydania merytorycznego postanowienia w sprawie opłaty, jeżeli ustalą, że zaszła przeszkoda prawna uniemożliwiająca wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w trybie art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, 1118). Zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy ma tu użyty w art. 49 ust. 1 - Prawa budowlanego zwrot właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Powyższy przepis prawa nakłada obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązania do przedstawienia odpowiednich dokumentów), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Początkowa część przepisu (art. 49 ust. 1 - Prawa budowlanego) jest adresowana do organu działającego na obydwu etapach postępowania legalizacyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1812/07, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). Organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009r., II OSK 1812/07). Podkreślić zatem należy, że na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną organ ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., II OSK 1050/07 (niepubl.) oraz z dnia 23 października 2008 r., II OSK 1285/07 (niepubl.). Tymczasem w ocenie Sądu organy administracji publicznej nie wywiązały się na gruncie przedmiotowej sprawy z nałożonego na nie w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązku oceny całokształtu materiału dowodowego i nie zbadały, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Należy bowiem wskazać, iż oświadczenie skarżących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 9 czerwca 2009 r. zostało podpisane wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku współwłasności nieruchomości, na większość robót budowlanych jej dotyczących, wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. Inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną (Komentarz Becka, Prawo budowlane, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, str. 398). W tym miejscu należy przytoczyć również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., VII SA/Wa 869/04, zgodnie z którym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego złożenia przez inwestora oświadczenia o uzyskaniu zgody właściciela stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., VII SA/Wa 869/04, LEX nr 190691). W toku postępowania organ zupełnie pominął wolę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli takowego oświadczenia. Tymczasem na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. jeden ze współwłaścicieli – H. R. podniosła, że nie zgadza się na rozbudowę obiektu i legalizację przedmiotowej inwestycji. Zakwestionowanie zaś, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, lex 182656). W związku z tym w ocenie Sądu należy uznać, że organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia art. 49 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w rezultacie także art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, który stanowi o wymogu dotyczącym dołączenia skutecznego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiążą skarżących do przedłożenia zgodnego z prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierającego zgodę wszystkich współwłaścicieli i dopiero wówczas ponownie rozważą możliwość legalizacji rozbudowanego obiektu budowlanego. Organy winny też pamiętać, że części rozbudowy dokonano w 1995r. (murowana przybudówka). Organy tę okoliczność (ze względu na zmiany przepisów w ustawie - Prawo budowlane) winny mieć na uwadze prowadząc dalsze postępowanie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, które wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w pkt III ww. ustawy.