II SA/Ol 999/11

Dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 13 maja 2010r. K. S., reprezentowany przez radcę prawnego K. S. zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienie na jakiej podstawie prowadzone są roboty budowlane polegające na wykonaniu placu manewrowego, kończącego ulicę "[...]". Wskazał, że niewłaściwe wykonanie placu manewrowego może spowodować osunięcie się muru oporowego posadowionego na jego posesji przy ul. "[...]". Pismem z dnia 17 maja 2010r. organ wyjaśnił, że podstawą do przebudowy ulic na terenie osiedla domków jednorodzinnych położonego między ul. "[...]", w tym również wykonania placu manewrowego kończącego ul. "[...]", stanowią decyzje Starosty o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" oraz nr "[...]" z dnia "[...]". Wskazano, że K. S. nie został uznany za stronę tego postępowania ze względu na fakt, iż prowadzona przebudowa ulic nie naruszała jego interesów. Pismem z dnia 2 lipca 2010r. (wpływ do organu 6 lipca 2010r.) K.S., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]" 2007r. nr "[...]" oraz z dnia "[...]" 2009r. nr "[...]" o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.. Wnioskodawca podniósł, iż jest właścicielem domu jednorodzinnego położonego przy ul. "[...]" w L.. W bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości znajduje się teren, na którym Gmina przystąpiła do budowy placu manewrowego. Stwierdził, że roboty wykonywane są w sposób zagrażający konstrukcji jego nieruchomości. Zostały bowiem wykonane w zbyt bliskiej odległości od muru oporowego znajdującego się na jego posesji, wskutek czego istnieje realne niebezpieczeństwo jego osunięcia. Wnioskodawca wskazał, że nie został poinformowany o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również nie miał możliwości dowiedzenia się o sprawie z innych źródeł. O wydaniu pozwolenia na budowę, w zakresie dotyczącym budowy placu manewrowego, K.S. dowiedział się w dniu 4 czerwca 2010r., po otrzymaniu pisma z Urzędu Miejskiego z dnia 17 maja 2010r. Decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając, że K. S. nie jest stroną w sprawie i nie było ani nie ma podstaw, by został uznany za stronę. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia "[...]" 2010r., który wskazał, że tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Wyjaśniono, że we wstępnej fazie organ nie bada czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony. Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w tym również rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony. Postanowieniem z dnia "[...]" 2010r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy Miejskiej na infrastrukturę osiedla domków jednorodzinnych, położonego między ul. "[...]" na działce nr "[...]" w obrębie L. 9, zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia "[...]" 2007r. nr "[...]" oraz decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" zmieniającą powyższą decyzję w części dotyczącej rozszerzenia zakresu objętego inwestycją o działki "[...]"obręb L. 9. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił o wznowienie postępowania pismem z dnia 2 lipca 2010r., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z tym wznowiono postępowanie w celu rozpoznania sprawy. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowych, argumentując, iż K. S. nie posiada przymiotu strony w sprawie. Stwierdzono, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ ustalił bowiem, że Gmina Miejska nie będzie wykonywać robót budowlanych na gruntach K. S. (dz. nr "[...]"). Wskazano, że mur oporowy i ogrodzenie wnioskodawca wykonał samowolnie na działce nr "[...]", będącej własnością gminy. Po rozpatrzeniu odwołania K. S. od tej decyzji Wojewoda, decyzją z dnia "[...]" uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, w związku z przyjęciem, że nieruchomość K. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśniono, że prawdopodobieństwo naruszenia przepisów Prawa budowlanego przemawia za dopuszczeniem do kręgu stron postępowania osób, których interes prawny lub uprawnienie potencjalnie może być zagrożone w związku inwestycją stanowiącą przedmiot postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta, decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia wnioskowanych decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując m.in., że zakres prac objętych projektem budowlanym przewiduje wykonanie jezdni, chodników, ścieżki rowerowej, wjazdów na posesje, wpustów ulicznych - przyłączy do istniejącej kanalizacji deszczowej i modernizacji istniejącego oświetlenia na liniach napowietrznych. Zdaniem organu, z projektu budowlanego nie wynika, aby projektowana budowa placu manewrowego w jakikolwiek sposób zagrażała obiektom znajdującym się na dz. nr "[...]", tj. na nieruchomości stanowiącej własność K. S.. Na terenie jego działki projekt budowlany nie przewiduje prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę i nie ogranicza wnioskodawcy w swobodnym dysponowaniu i zagospodarowaniu działki. Zaznaczono, że w zasobach organu architektoniczno-budowlanego brak jest zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg i miejsc publicznych oraz pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr "[...]". Organ ustalił, że odległość placu manewrowego od okien budynku mieszkalnego jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (droga gminna). Dojazd i dojście do obiektu na dz. nr "[...]" zapewnione jest od strony północnej tj. ul. "[...]". Inwestycja została zakończona i oddana do użytkowania. W związku z powyższym organ architektoniczno-budowlany stwierdził, iż jednoznacznie granice obszaru oddziaływania w otoczeniu projektowanego obiektu nie przekraczają granic działki, którą dysponuje Gmina Miejska. Dlatego postanowiono jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik K. S. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w związku z przyjęciem, iż K. S. nie jest stroną postępowania – w efekcie czego organ błędnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 kpa zamiast art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Odwołujący podkreślił, że we wniosku o wznowienie wykazał, iż inwestycja w kształcie zamierzonym przez inwestora zagraża konstrukcji jego nieruchomości. Okoliczność ta zdaniem odwołującego jednoznacznie potwierdza, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co przesądza o jego prawie strony. Ponadto odwołujący podniósł, że twierdzenia organu o samowolnym wybudowaniu ogrodzenia jest arbitralne, gdyż żaden organ administracji nie wydał w tym przedmiocie wiążącej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Starosta prawidłowo przyjął, że K. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wnioskowanych decyzji o pozwoleniu na budowę infrastruktury osiedla domów jednorodzinnych. Organ uznał, że zarzuty odwołującego, na podstawie których wywodzi przymiot strony związane są z ewentualnymi nieprawidłowościami podczas realizowania inwestycji (osuwanie się ziemi) i mogą być zgłaszane właściwym organom nadzoru budowlanego. Wskazano, że do akt sprawy dołączona została opinia techniczna zatytułowana jako opinia techniczna o stateczności muru ogrodzeniowego działki nr 182, jednak z opisu jak i pozostałych kart tego opracowania wynika, iż jest to opinia techniczna muru oporowego ogrodzenia działki. Autorem przedmiotowego opracowania jest mgr inż. Z. W. legitymujący się uprawnieniami budowlanymi do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, brak jednak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego stanowisko odwołującego się, iż Pan W. jest rzeczoznawcą budowlanym i biegłym sądowym, co jest istotnym dowodem w sprawie. Organ stwierdził, że niewątpliwie skarżący ma interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania nie może wywieść z żadnej normy prawa materialnego, a tylko taka norma daje mu gwarancją, aby móc skutecznie kwestionować rozstrzygnięcia organów administracji. Ponadto organ zauważył, że rozstrzyganie czy K. S. wybudował ogrodzenie, czy mur oporowy samowolnie, czy wybudowany obiekt graniczy z drogą, ulicą lub innym miejscem publicznym, jak również czy sporny obiekt budowlany wybudowany jest na granicy działek nr "[...]" i nr "[...]", czy też w całości na działce stanowiącej własność Gminy nr "[...]", pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze K.S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w związku z naruszeniem: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię; - art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że jego działka bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji i znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż wybudowany plac manewrowy zagraża konstrukcji jego nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł, że na skutek wybudowania drogi będzie miał ograniczoną możliwość zagospodarowania działki. Z uwagi na treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie będzie mógł bowiem wznieść na swojej działce obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie ustaleń i weryfikacji terminowości złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Organy w ogóle nie rozważały tego zagadnienia, warunkującego wszczęcie i prowadzenie tego postępowania nadzwyczajnego. Lektura akt administracyjnych sprawy wzbudza zaś uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. W sprawnie nie jest oczywiste, że dopuszczalne było prowadzenie wznowionego postępowania. Z akt wynika jedynie, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji na skutek pisma z dnia 17 maja 2010r.. Brak jest jednak informacji w jaki sposób i kiedy dokładnie doręczono to pismo wnioskodawcy. Skarżący także nie wyjaśnia tego, podając tylko, że o wydaniu kwestionowanych decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu 4 czerwca 2010r. Dodatkowo nie wiadomo w ogóle w jaki sposób skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania, czy nadał go w placówce pocztowej i z jaką datą, czy też uczynił to osobiście w siedzibie organu w dniu 6 lipca 2010r. Z prezentaty widniejącej na wniosku strony nie wynika sposób wpływu wniosku. Brak jest też koperty, która wskazywałaby na nadesłanie wniosku drogą pocztową. Wskazać należy, że zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego, wynikającą z art. 138 kpa, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Dlatego organ II instancji nie może pominąć oceny, czy spełnione zostały wymogi formalne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy wskazać, iż przepisy kpa określają wymogi formalne skutecznego złożenia podania, zawierającego żądanie wznowienia postępowania. W myśl art. 148 § 1 i 2 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, a organ jest obowiązany ustalić spełnienie tego warunku. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie upoważniają organ do badania spełnienia się przesłanki wznowieniowej i orzekania co do meritum. Z rozstrzygnięć organu I instancji, w tym z postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, nie wynika, aby organ ten badał kiedykolwiek zachowanie jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku. Wznowienie postępowania przez organ I instancji bez zbadania powyższej okoliczności wstępnej warunkującej dopuszczalność wznowienia było wadliwe. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ma ten skutek, że postępowanie nie może być wznowione. Okoliczność ta powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 kpa. Podkreślić trzeba, iż ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów obu instancji. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku winno skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec niedopuszczalności jego wszczęcia. Analogiczny pogląd co do sposobu załatwienia sprawy w przypadku wznowienia postępowania, które z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało wznowieniu jest utrwalony w licznych orzeczenia sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II OSK 773/09, z dnia 26 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 25/08, 6 października 2000 r., sygn. I SA 855/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podnieść należy, że artykuł 148 § 2 kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09, z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, z dnia 6 października 2000 r. sygn. I SA 855/99 i z dnia 3 lutego 1998 r. sygn. I SA 769/97). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 714/08, zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi mianowicie o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie jest konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację czego dana decyzja dotyczy. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę, która powinna wykazać kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o wydanej decyzji, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem wskazanego powyżej terminu. Materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygania w tej kwestii, podlega swobodnej ocenie organu administracji publicznej, który ustala czy termin został zachowany. Jeżeli, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zachodziła potrzeba konfrontacji twierdzeń strony, to organ rozpatrujący wniosek obowiązany był podjąć stosowne czynności wyjaśniające. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było wezwanie skarżącego oraz Burmistrza Lidzbarka do przedłożenia informacji, w tym dokumentów źródłowych na okoliczność sposobu i terminu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 17 maja 2010r. Niezbędne jest też ustalenie w jaki sposób wniosek o wznowienie postępowania został złożony i ewentualne załączenie koperty (lub potwierdzenia nadania przez skarżącego), aby móc ustalić datę jego wniesienia. Wobec braku ustaleń co do terminowości złożonego wniosku o wznowienie postępowania, przedwczesne jest wypowiadanie się na tym etapie, czy przyczyna wznowienia wskazana przez stronę faktycznie wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wskazać trzeba, że wniosek skarżącego dotyczył dwóch odrębnych postępowań zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych. Tym samym, każda z tych decyzji winna być przedmiotem odrębnych postępowań o wznowienie. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. Oznacza to, że organy orzekające ponownie rozpatrzą sprawę, mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz pomoc prawną, orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).