II SAB/Ol 126/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego 1) stwierdza, że Marszałek Województwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Marszałka Województwa na rzecz B.S.A. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. S.A. (dalej: "spółka", "skarżąca") wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "Marszałek", "organ") w sprawie z wniosku spółki o zmianę decyzji Starosty Powiatu z 4 listopada 2016 r. na prowadzenie instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów zlokalizowanej [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Spółka podała, że Marszałek od otrzymania wniosku spółki 2 marca 2020 r. czterokrotnie zwrócił się do strony o jego uzupełnienie, ostatni raz 17 marca 2023 r., a od 4 kwietnia 2023 r. nie prowadzi żadnych czynności dowodowych w postępowaniu. Oceniła, że wzywanie w toku ponad dwóch lat o uzupełnienie wniosku wskazuje na nieefektywne prowadzenie postępowania. Marszałek wykonuje czynności w dużym odstępie czasu i nie zmierza do załatwienia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej: k.p.a.), co wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wielokrotne wzywanie spółki o uzupełnienie wniosku wskazuje także na brak wnikliwości w zakresie rozpatrywania sprawy. Skarżąca dodała, że pismem z 25 lipca 2023 r. wniosła ponaglenie na przewlekle prowadzone postępowanie, a do dnia wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta przez Marszałka, który wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 2 października 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł oddalenie skargi w całości. Marszałek wywiódł, że rozpoznanie sprawy z wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego dotyczącego instalacji, w której przetwarzane są odpady, jest szczególnie skomplikowane. W postępowaniu tym konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.) i ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, z późn. zm.) oraz wymogów wynikających z konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE ustanowionych Decyzją Wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 92, str. 12). Na złożoność sprawy wpłynęło także złożenie przez spółkę odrębnego wniosku z 10 sierpnia 2022 r. o zmianę tego samego pozwolenia zintegrowanego, co wymagało analizy, czy obie sprawy należy załatwić jedną decyzją, czy też należy je potraktować jako odrębne. Brak jest bowiem obszerniejszego i utrwalonego orzecznictwa w tym przedmiocie, a w ocenie Ministra Klimatu i Środowiska oba wnioski spółki powinny być rozpatrywane w toku jednego postępowania, co wynika z postanowienia tego organu z 16 sierpnia 2023 r. Marszałek stwierdził, że oba wnioski wymagały bardzo czasochłonnej wnikliwej i kompleksowej analizy. Organ wskazał ponadto, że spółka wezwana pismem z 24 lutego 2021 r. do uzupełnienia wniosku, przekazała żądane informacje dopiero po wielu miesiącach (wielokrotnie zwracając się do organu o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku), zaś ponownie wezwana pismem z 30 listopada 2021 r. do przedłożenia uzupełnienia wniosku, spółka wycofała się z wniosku o usunięcie w całości zapisów rozdziału I.6 pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem Marszałka te okoliczności potwierdzają, że sprawa jest ponadprzeciętnie złożona, a organ nie może bezkrytycznie opierać się na danych przedstawianych przez spółkę, lecz musi każdorazowo analizować zmieniany przez spółkę wniosek. Podkreślił, że nie dąży do wydania decyzji odmownej, lecz do wskazania wnioskodawcy, dlaczego nie wszystkie jego żądania mogą zostać uwzględnione i stara się poddać wnioskodawcy pod rozwagę odpowiednie modyfikacje wniosku, aby wniosek spółki mógł zostać uwzględniony w jak największym stopniu. Powyższe ma istotny wpływ na czas prowadzenia postępowania. Marszałek przyznał, że czas prowadzenia postępowania jest stosunkowo długi, lecz z uwagi na złożoność sprawy i dotychczasowe czynności spółki w tym postępowaniu, brak jest podstaw do oceny, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Dodał, że część postępowania prowadzona była w okresie trwania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, kiedy to w Departamencie Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego dochodziło do licznych absencji chorobowych, co wpływało na czas prowadzonych postępowań. Zaznaczył, że przez pewien okres prowadzenia postępowania obowiązywały uregulowania wstrzymujące bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.). Dodał, że w lipcu i sierpniu 2023 r. na czas prowadzenia postępowań w ww. Departamencie wpływ miała przeprowadzana przez Najwyższą Izbę Kontroli kontrola w zakresie obejmującym procesy przetwarzania odpadów i kontroli nad działalnością podmiotów przetwarzających odpady, która wymuszała zaangażowanie części czasu pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada określona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadę szybkości i prostoty postępowania należy rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania, tj. bez uszczerbku dla realizacji zasady prawdy materialnej. Z drugiej strony ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły czy pozostawania w bezczynności. Organ administracji publicznej, będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia, a zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, winien w taki sposób je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować również zasadę szybkości postępowania. Rozwinięcie zasady szybkości i prostoty działania organów administracji publicznej stanowi art. 35 k.p.a., w którym ustawodawca określił terminy załatwienia spraw. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Na mocy § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Zauważyć należy, że ustawodawca nie określił innych terminów załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia zintegrowanego Z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika natomiast, że bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, zaś przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania z organ administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyroki WSA w Olsztynie z 5.04.2012 r. II SAB/Ol 9/12; z 21.04.2016 r. II SAB/Ol 85/15, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane pojęcie obejmuje również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy i sytuację, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania służy zwalczaniu nieefektywnego działania organów administracji przy rozpatrywaniu spraw. W postępowaniu w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd bada, czy podejmowane przez organ administracji czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze oraz dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, w szczególności terminy przeprowadzenia poszczególnych czynności wyjaśniających uznać należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postepowania przez Marszałka zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek spółki z 24 lutego 2020 r. wpłynął do Marszałka 2 marca 2020 r., a 9 marca 2020 r. zarejestrowano pismo spółki z 5 marca 2020 r., zmieniające tenże wniosek. Pismem z 20 marca 2020 r. na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.) organ wystąpił o wydanie opinii do Burmistrza, który odpowiedzi udzielił pismem z 10 kwietnia 2020 r. Również 20 marca 2020 r. Marszałek zawiadomił spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 4 maja 2020 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i obszerną dokumentację. Zaznaczył również, że wystąpił o opinię do Burmistrza. Po tej czynności organ ograniczył się do zawiadamiania spółki o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, obszerną dokumentację (pismami z: 30 kwietnia 2020 r., 1 lipca 2020 r, 2 września 2020 r., 1 października 2020 r., 2 i 30 listopada 2020 r.) ostatnim z ww. pism – do 7 stycznia 2021 r. Od 20 marca 2020 r. do 4 stycznia 2021 r. Marszałek nie wykonał więc żadnej czynności procesowej. Dopiero pismem z 4 stycznia 2021 r. wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku przez wskazanie emitorów, na których prowadzone będą pomiary emisji pyłów i o zestawienie dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń zgodnie z podanym wzorem, jednocześnie pismem z tego samego dnia zawiadomił spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do 8 lutego 2021 r. Następnie, pismem z 28 stycznia 2021 r. Marszałek wezwał spółkę do odniesienia się do zagadnień i wątpliwości organu, opisanych w 28 punktach wezwania, przez złożenie dodatkowych wyjaśnień lub/i dokumentów, w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Zawiadomieniem z 5 lutego 2021 r. poinformowano skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do 8 kwietnia 2021 r.). Spółka udzieliła odpowiedzi na wezwanie z 4 stycznia 2021 r. w dniu 11 lutego 2021 r., wnosząc o nienakładanie obowiązku wykonywania badań emisji pyłów i przedstawiając tabele dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń. Pismem z 24 lutego 2021 r. Marszałek wezwał spółkę do przedłożenia informacji/ ekspertyzy pracownika laboratorium akredytowanego o możliwościach technicznych przeprowadzenia takiego pomiaru i o wyznaczenie miejsca lokalizacji króćców pomiarowych. Spółka pismem z 3 marca 2021 r. wniosła o przedłużenie terminu na wykonanie wezwania z 28 stycznia 2021 r., do 6 kwietnia 2021 r. z uwagi na bardzo szeroki zakres wymaganych informacji, na co organ wyraził zgodę w piśmie z 8 marca 2021 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na pytania zwarte w wezwaniu z 24 lutego 2021 r. w dniu 1 kwietnia 2021 r., a organ zawiadomieniem z 8 kwietnia 2021 r. poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do 8 czerwca 2021 r.). Pismami z 29 marca, 27 kwietnia, 26 maja 2021 r. spółka wniosła też o przedłużenie terminu na przedłożenie informacji/ ekspertyzy, do czego została zobligowana w wezwaniu z 24 lutego 2021 r., do odpowiednio 30 kwietnia i 30 maja 2021 r., podając m.in., że z uwagi na sytuację epidemiologiczną autor ekspertyzy nie przedłożył spółce pełnej dokumentacji. W piśmie z 24 czerwca 2021 r. spółka wskazała, że ze względu na przedłużającą się procedurę, wystąpiła o dodatkowe ekspertyzy u niezależnych wykonawców. Organ przychylił się do ww. wniosków skarżącej pismami z 2 kwietnia, 4 maja, 2 i 29 czerwca 2021 r. – zakreślając termin ostatecznie do 29 lipca 2021 r., a pismem z 2 czerwca 2021 r. zawiadomił spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do 9 sierpnia 2021 r. W dniu 22 lipca 2021 r. wpłynęła do organu odpowiedź skarżącej na wezwanie z 24 lutego 2021 r. z ekspertyzą dotyczącą określenia wymagań dotyczących odcinków pomiarowych i miejsc pomiaru emisji zanieczyszczeń do powietrza. Pismem z 3 sierpnia 2021 r. Marszałek poinformował spółkę, że przedłożona ekspertyza nie może stanowić podstawy do odstąpienia od obowiązku wykonywania pomiarów emisji pyłów z instalacji i wezwał skarżącą do ponownego uzupełnienia wniosku z tym zakresie, zaś pismem z 5 sierpnia 2021 r. zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, do 8 października 2021 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie 25 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi udzielonej pismem z 21 września 2021 r. organ odniósł się do wyjaśnień spółki, a ponadto stwierdził, że przedłożona ekspertyza nie może stanowić podstawy do odstąpienia od obowiązku wykonywania pomiarów emisji pyłów z instalacji po 17 sierpnia 2022 r. Zawiadomieniem z 6 października 2021 r. Marszałek poinformował spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 9 grudnia 2021 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Kolejną czynnością organu było wezwanie z 30 listopada 2021 r., w którym organ przedstawił swoje stanowisko w zakresie wnioskowanej zmiany dotyczącej usunięcia rozdziału I.6 pozwolenia zintegrowanego "Sposób i częstotliwość wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko oraz wykonywania pomiarów zawartości tych substancji w wodach gruntowych, w tym pobierania próbek". Stwierdził, że rozważenie tej zmiany uzależnione jest od przedstawienia aktualnych wyników badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wód gruntowych substancjami powodującymi ryzyko w zakresie określonym w rozdziale I.6 pozwolenia zintegrowanego. Ponadto z uwagi na upływ czasu od wykonania raportu początkowego, wezwał do ponownego przedstawienia wykazu substancji, które są wykorzystywane produkowane lub uwalniane i wskazania ich ilości, sposobu przechowywania na terenie zakładu oraz wskazania, w jaki sposób zapobiega się emisjom do gleby, ziemi i wód gruntowych oraz o szczegółowe przedstawienie sposobu prowadzenia oceny ryzyka oraz częstotliwości jej wykonywania, a także o propozycje zapisów odnoszących się do kwestii sposobu i częstotliwości informowania organu o prowadzonej systematycznej ocenie ryzyka. Organ wyznaczył stronie termin 60 dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie zwrócił się o przedłożenie wyników badań zanieczyszczenia wód gruntowych w możliwie najkrótszym terminie. Zawiadomieniami z 3 grudnia 2021 r. i 2 lutego 2022 r., Marszałek poinformował spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 8 kwietnia 2022 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. W piśmie z 4 lutego 2022 r. spółka cofnęła wniosek w części dotyczącej usunięcia zapisów dotyczących sposobu częstotliwości wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko oraz wykonywania pomiarów zawartości tych substancji w wodach gruntowych, w tym pobierania próbek. Zawiadomieniami z 4 kwietnia 2022 r. Marszałek poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 8 czerwca 2022 r., a pismem z 28 kwietnia 2022 r. wezwał spółkę do zweryfikowania i zaproponowania zapisu dotyczącego odprowadzania ścieków oraz do złożenie kopii aktualnego pozwolenia wodnoprawnego. Spółka pismem z 4 maja 2022 r. wniosła o zmianę wniosku w zakresie punktu 6a, a pismem z 9 maja 2022 r. udzieliła odpowiedzi na wezwanie z 28 kwietnia 2022 r. i przekazała kopię pozwolenia wodnoprawnego. Marszałek pismami z 3 czerwca, 3 sierpnia, 7 października, 6 grudnia 2022 r. i 3 lutego 2023 r. zawiadomił spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 6 kwietnia 2023 r. (ostatnie z ww. zawiadomień) z uwagi na jej skomplikowany charakter. Następnie, wezwaniem z 17 marca 2023 r. zażądał ponownego przeanalizowania i przedstawienia informacji i wyjaśnień dotyczących zagadnień opisanych w 9 punktach tego pisma dotyczących procesu przetwarzania i magazynowania odpadów, gdyż nie podzielił stanowiska spółki w tym zakresie. Spółka udzieliła odpowiedzi na to wezwanie 28 kwietnia 2023 r. Pismami z 4 kwietnia i 2 czerwca 2023 r. organ zawiadomił spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do odpowiednio 6 czerwca i 7 sierpnia 2023 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Na żądanie organu skarżąca 16 czerwca 2023 r. przesłała tekst jednolity wniosku. Następnie, wniosła ponaglenie z 25 lipca 2023 r. do Ministra Klimatu i Środowiska, zarzucając Marszałkowi przewlekłe prowadzenie sprawy. Pismem z 7 sierpnia 2023 r. organ zawiadomił spółkę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 2 października 2023 r. z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter. Postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że Marszałek dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył dodatkowy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy od dnia uzyskania przez organ wszystkich wymaganych prawem postanowień organów współdziałających. Ponadto zarządził wyjaśnienie przyczyn, ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości spraw w przyszłości. Ostatnią czynnością procesową, którą wykonał Marszałek w kontrolowanym postępowaniu, było wezwanie 20 września 2023 r. spółki do złożenia wyjaśnień dotyczących 14 zagadnień opisanych w tym piśmie z zakresu m.in. emisji zanieczyszczeń i przetwarzania odpadów, gdyż organ nie podzielił stanowiska skarżącej w tym zakresie. Chronologia działań podejmowanych przez Marszałka wskazuje, że prowadzone postępowanie charakteryzowało się opieszałością, a Marszałek z uchybieniem terminów określonych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a. podejmował kolejne czynności w sprawie. Postępowanie administracyjne w tej sprawie trwa ponad trzy lata licząc od daty złożenia wniosku przez spółkę, to jest od 24 lutego 2020 r. Okres ten rażąco przekracza ustawowy termin jednego miesiąca lub dwóch miesięcy w sprawach skomplikowanych wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że choć ustawodawca przewidział, że sprawa może być "szczególnie skomplikowana", to zdecydował, że wówczas ma być zakończona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto, nie zdecydował, aby w sprawach dotyczących zmiany pozwolenia zintegrowanego obowiązywały inne niż przewidziane w ww. przepisie terminy. Możliwość taką daje art. 35 § 4, zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Z odpowiedzi na skargę wynika, że zarzucana przewlekłość postępowania spowodowana była: skomplikowanym charakterem sprawy, absencją chorobową pracowników organu w trakcie pandemii, dążeniem organu do wydania decyzji zgodne z wnioskiem i dwumiesięczną kontrolą NIK prowadzoną w siedzibie organu, a także działaniem spółki, która: wnosiła o przedłużenie terminu na udzielenie podpowiedzi na wezwania, wycofała się z jednego z żądań wniosku, podała we wniosku błędne dane i złożyła drugi wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Żaden z tych argumentów nie usprawiedliwia kilkuletniego prowadzenia postępowania, które co należy podkreślić, na dzień wydania wyroku nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Sąd dostrzega, że postępowanie w sprawie udzielenia czy zmiany pozwolenia zintegrowanego może wymagać czasu, jednakże nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji ocenia wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego przez niemal 11 miesięcy od jego wpływu do organu i oceny tej nie przeprowadza kompleksowo. Pierwsze wezwanie do uzupełnienia wniosku wystosowano do spółki dopiero 4 stycznia 2021 r., przy czym podkreślić należy, że w tym wezwaniu zażądano jedynie wskazania emitorów, na których prowadzone będą pomiary emisji pyłów i sporządzenia zestawienia dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń według podanego wzoru. Natomiast dopiero w wezwaniu z 28 stycznia 2021 r. organ zażądał od skarżącej znacznie obszerniejszych wyjaśnień, uzupełnień i korekty wniosku. Następnie, po miesiącu, pismem z 24 lutego 2021 r. wezwał spółkę do przedłożenia informacji/ekspertyzy pracownika laboratorium akredytowanego o możliwościach technicznych przeprowadzenia takiego pomiaru i o wyznaczenie miejsca lokalizacji króćców pomiarowych. Organ zakwestionował prawidłowość doręczonej 22 lipca 2021 r. ekspertyzy w piśmie z 3 sierpnia 2021 r., zarzucając, że oparta została na niewłaściwej normie, a po 2 miesiącach – w piśmie z 22 września 2021 r., uzupełnił swoje stanowisko w tej kwestii. Następnie, 11 listopada 2021 r. organ wypowiedział się w kwestii zasadności jednego z żądań zmiany pozwolenia zintegrowanego, zwartych we wniosku z 24 lutego 2020 r. i zwrócił się o przedstawienie aktualnych wyników badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wód gruntowych ponownego przedstawienia wykazu substancji powodujących ryzyko, które są wykorzystywane produkowane lub uwalniane i wskazania ich ilości, sposobu przechowywania na terenie zakładu oraz wskazania, w jaki sposób zapobiega się emisjom do gleby, ziemi i wód gruntowych, a ponadto o szczegółowe przedstawienie sposobu prowadzenia oceny ryzyka oraz częstotliwości jej wykonywania, a także o propozycje zapisów odnoszących się do kwestii sposobu i częstotliwości informowania organu o prowadzonej systematycznej ocenie ryzyka. Kolejne wezwanie Marszałek wystosował 28 kwietnia 2022 r., czyli po ponad 2 latach od otrzymania wniosku i po 5 miesiącach od poprzedniego wezwania. W wezwaniu zażądano kopii pozwolenia wodnoprawnego i zmiany jednego z zapisów dotyczącego rozdziału pozwolenia zintegrowanego, gdyż w ocenie organu, decyzja ta nie zawiera wszystkich wymaganych informacji. Treści powyższych wezwań i kilkumiesięczne okresy, jakie upływały pomiędzy wezwaniami, nie wskazują na szybkie i wnikliwe rozpoznawanie sprawy przez Marszałka. Po upływie kolejnych ponad 10 miesięcy Marszałek zwrócił się do spółki wezwaniem z 17 marca 2023 r. Podkreślić należy, że z treści tego pisma, w którym organ domaga się od skarżącej ponownej analizy i zmiany dotychczasowego stanowiska, wynika, że zagadnienia poruszone w tym wezwaniu nie były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz stanowiły polemikę organu ze stanowiskiem zajętym przez spółkę. Zauważyć zaś należy, że z art. 9 i art. 11 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek organu administracji nakłaniania strony do przyjęcia poglądu prezentowanego przez organ przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty ani obowiązek dążenia do wydania wyłącznie decyzji, która uwzględnia w całości czy znacznej części wniosek strony. Spółka odpowiedziała na to wezwanie pismem z 28 kwietnia 2023 r. i podtrzymała dotychczasowe stanowisko m.in. zajęte w piśmie z 1 kwietnia 2021 r. w odniesieniu do większości zagadnień, których dotyczyło wezwanie. Po upływie 6 miesięcy, wezwaniem z 20 września 2023 r. Marszałek zwrócił się do spółki o ponowne uzupełnienie lub zmianę wniosku w opisanym w wezwaniu zakresie. Trudno usprawiedliwić skomplikowanym charakterem sprawy kilkukrotne, w wielomiesięcznych odstępach, wzywanie spółki przez okres 3 lat do uzupełniania wniosku. Nawet jeśli sprawa ma charakter skomplikowany, to nie oznacza to możliwości jej prowadzenia przez czas nieoznaczony. Wyznacznikiem dla organu powinien być ustawowy okres 2 miesięcy także i w tego typu sprawach. Nie można bowiem zapominać, że strona ma pełne prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu administracji publicznej prowadzenie sprawy przez kilka lat, nawet gdy zdaniem organu ma ona skomplikowany charakter (tak NSA w wyroku z 5.12.2023 r. III OSK 1115/23). Zaznaczyć należy, że nie przesądza o skomplikowanym charakterze sprawy okoliczność, że w toku postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego skarżąca 10 sierpnia 2022 r., to jest po ponad dwóch latach od wszczęcia postępowania, złożyła drugi wniosek w tym przedmiocie. Wątpliwości organu administracji co do sposobu procedowania tych wniosków nie oznaczają, że sprawa jest "szczególnie skomplikowana" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Trudno też zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy z wniosku z 24 lutego 2020 r. usprawiedliwiać wątpliwościami, które wzbudziły u organu poglądy zawarte w uzasadnieniach postanowienia Ministra z 16 sierpnia 2023 r. i wyroku NSA z 14 lutego 2023 r., a więc wyrażone po trzech latach od wszczęcia postępowania i po upływie roku od złożenia drugiego wniosku. Obowiązkiem organu administracji jest dbanie o merytoryczne przygotowanie pracowników do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach, dla których jest rzeczowo właściwym. Na marginesie Sąd zauważa, że nawet gdyby – jak chce tego organ – uznać sprawę za szczególnie skomplikowaną, to i tak dwumiesięczny termin do jej załatwienia, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., został wielokrotnie przekroczony. Nie usprawiedliwia przewlekłości również absencja chorobowa pracowników organu w trakcie pandemii. Wprawdzie od 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r. ogłoszony był w Polsce stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 i z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 1027), lecz trudno uznać, aby przez cały ten okres na jednakowo wysokim poziomie utrzymywały się zachorowania pracowników, uniemożliwiające sprawne procedowanie sprawy. Przyznać również należy, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia rozporządzeniem z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 491). Należy zatem przyjąć, że od 31 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednakże na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie 16 maja 2020 r., a w myśl art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie, a więc po dniu 23 maja 2020 r. Uwzględnienie powyższych regulacji zawieszających terminy procesowe w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. oraz wyłączających stosowanie przepisów o bezczynności w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1) w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia przewlekłości w sprawie. Organ podejmował nieefektywne czynności procesowe w znacznych odstępach po wskazanym okresie. Nie usprawiedliwia w żaden sposób przewlekłości organu dwumiesięczna kontrola NIK w Departamencie Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego, która miała miejsce w lipcu i sierpniu 2023 r. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy do zadań publicznych organu administracji publicznej, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla wnioskodawcy. Organ nie może skutecznie zarzucać, że to działania skarżącej powodowały tak znaczną przewlekłość postępowania. Spółka udzielała bowiem odpowiedzi na wezwania w zakreślanych jej terminach. Na wezwanie z 4 stycznia 2021 r. odpowiedziała 11 lutego 2021 r., na wezwanie z 3 sierpnia 2021 r. – w dniu 25 sierpnia 2021 r. W wezwaniu z 30 listopada 2021 r. (doręczonym stronie 3 grudnia 2021 r.) Marszałek wyznaczył skarżącej termin 60 dni na przedłożenie aktualnych wyników badań zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych oraz wykazu m.in. substancji powodujących ryzyko. Spółka w piśmie z 4 lutego 2022 r. udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie. Na wezwanie z 28 kwietnia 2022 r. –odpowiedzi udzieliła 10 maja 2022 r., a na wezwanie z 17 marca 2023 r. skarżąca odpowiedziała 28 kwietnia 2023 r. Przyznać należy, że w odniesieniu do wezwania z 28 stycznia 2021 r. skarżąca zwracała się do organu kilkukrotnie o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi, ostatecznie do 30 kwietnia 2021 r., a na przedłożenie ekspertyzy – do 29 lipca 2021 r. Powyższe zasadnie tłumaczyła bardzo szerokim zakresem wymaganych informacji, wiążącym się z koniecznością zaproponowania zmian do wniosku i do pozwolenia zintegrowanego, co wymagało m.in. konsultacji z rzeczoznawcą pożarowym i uzyskaniem opinii prawnych, co utrudniał spowodowany stanem epidemiologicznym system pracy zdalnej. Wskazała też na konieczność wyboru akredytowanego laboratorium, dokonaniem pomiarów i oględzin oraz na przedłużający się termin sporządzenia ekspertyzy – nieterminowym jej wykonaniem przez osobę uprawnioną oraz wystąpieniem o sporządzenie dodatkowej ekspertyzy u innego wykonawcy. Obszernej odpowiedzi na wezwanie skarżąca udzieliła 1 kwietnia 2021 r., a ekspertyzę przedłożyła 22 lipca 2023 r. W tej sytuacji nie można uznać, że to zaniechanie skarżącej przyczyniło się do przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie usprawiedliwia przewlekłości również okoliczność, że skarżąca modyfikowała wniosek. Pismo spółki o zmianę wniosku w zakresie punktu 6a "Wyliczenie zabezpieczenia roszczeń dla magazynowanych odpadów" wpłynęło do organu 5 marca 2020 r., a więc zaledwie 2 tygodnie po wniesieniu pierwotnego wniosku. Cofnięcie prośby o usunięcie rozdziału I.6 pozwolenia zintegrowanego skarżąca wniosła w piśmie z 4 lutego 2022 r., a w piśmie z 4 maja 2022 r. wniosła o zmianę ww. punktu 6a. Ostatecznie, Marszałek otrzymał jednolity tekst wniosku 16 czerwca 2023 r. Zmiany wniosku w 2022 r. bez wątpienia nie stanowiły przeszkody w sprawnym procedowaniu wniosku we wcześniejszych latach. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdza, że Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Za zasadny Sąd uznał również zarzut, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając uznaniu sądu kwalifikację bezczynności lub przewlekłości. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te, które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (zob. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (tak NSA w wyroku z 10 marca 2021 r. II OSK 1610/20). Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kontrolowane postępowanie nosi znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika ze znacznego przekroczenia terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., które nie było przy tym uzasadnione prowadzeniem postępowania dowodowego. Przywołane wyżej działania organu, ograniczają się w zasadzie wyłącznie do wzywania strony do wyjaśnień. Marszałek wystosował jedynie pismo z 20 marca 2020 r. do Burmistrza o wydanie opinii. Nie znajduje również wytłumaczenia, dlaczego organ czekał po kilka miesięcy na wystosowanie kolejnych wezwań do spółki, jeżeli stwierdził braki lub nieścisłości we wniosku, które powinien był dostrzec po niemal rocznej (liczonej od daty wpływu wniosku do organu do wezwań ze stycznia 2021 r.) jego analizie. Z akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę nie wynika, że zaistniały okoliczności, które obiektywnie usprawiedliwiałyby wielomiesięczne przerwy w podejmowaniu czynności procesowych przez Marszałka. Nie usprawiedliwia takiego toku postępowania skomplikowana materia sprawy. Przedstawiony tok czynności organu rodzi podejrzenie, że organ w istocie odwlekał podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, co również uzasadnia ocenę, że prowadzone przez niego postępowanie jest przewlekłe w stopniu rażącym. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.