II SAB/Ol 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rozpatrzeniu wniosku o podjęcie działań w zakresie ochrony przyrody I. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w terminie 30 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 października 2010r. M. S., K. S., A. L. oraz I. i J. K. zwrócili się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o bezzwłoczne ustalenie czy na ich nieruchomościach rolnych stanowiących działki nr "[...]", położonych w obrębie geodezyjnym A, Gmina A, Powiat A, nadal przebywają bobry. Jednocześnie zwrócili uwagę na uszkodzona tamę. Wnieśli o wyjaśnienie okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku wraz z wydaniem zgody na rozbiórkę tamy i osuszenie terenu. W odpowiedzi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 27 grudnia 2010r. stwierdził, że z wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2010r. wynika, że nie stwierdzono śladów bytowania bobrów. Natomiast tama bobrowa zlokalizowana na odpływie ze zbiornika i piętrząca wodę nie jest wykorzystywana i odbudowywana przez zwierzęta. W dniu oględzin odpływ z rozlewiska blokowany był workami jutowymi z piaskiem, które powodowały piętrzenie wody i zalewanie działek o nr "[...]", obręb ew. A, gmina A. W piśmie z dnia 10 stycznia 2011r. M. S., K. S. i A. L. stwierdzili, że odpowiedź organu na ich wniosek nie jest decyzją, która formalnie zezwala na rozebranie tamy i osuszenie terenu ich działek, a jedynie stwierdzeniem stanu faktycznego. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 21 lutego 2011r. poinformował M. S., K. S. i A. L., że w toku rozpatrywania ich sprawy ustalono, że przedmiotowa tama (pozostałości po nieczynnej tamie bobrowej), usytuowane są poza terenem ich działek. W związku z tym wniosek o wydanie zezwolenia jest bezprzedmiotowy. Wszelkie zaś ustalenia w sprawie rozebrania tam należy uzgodnić z właścicielem terenu, na którym jest ona zlokalizowana. Wskazano również, że fragmenty rzeczonych działek od kilku lat nie są użytkowane rolniczo, z powodu zalania ich części, w wyniku działalności bobrów. Z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" skierowanego do Nadleśniczego Nadleśnictwa A wynika, że w dniu 1 września 2011r. w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej przez pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w obrębie A, gmina A, uzyskano informację, że M. S., właściciel działek nr "[...]" wystąpił do Nadleśnictwa A o rozebranie tamy na rowie melioracyjnym położonym na gruntach Skarbu Państwa, administrowanym przez Nadleśnictwo A. Z pisma zaś Nadleśniczego Nadleśnictwa A z dnia 19 marca 2012r. skierowanego do M. S., wynika, że Nadleśniczy wyraził zgodę na wejście na teren działki nr "[...]", leśnictwa A w celu usunięcia worków jutowych. Następnie pismem z dnia 3 lipca 2012r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował M. S., że ze względu na pojawienie się wątpliwości co do konsekwencji prawnych związanych z trwałym osuszeniem powierzchni działek o nr "[...]" obręb A, gmina A, pokrytych wodą, wystąpiono do radcy prawnego o wydanie opinii prawnej, czy w świetle obowiązujących na ww. terenie przepisów, tj. rozporządzenia Nr 160 Wojewody z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, możliwe jest spuszczenie wody z rozlewiska. Podano, że z otrzymanego stanowiska wynika, iż jego osuszenie nie jest możliwe ponieważ będzie wiązało się z naruszeniem zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia, tj. zakazu likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno błotnych. Próby likwidacji rozlewiska, w tym poza okresem lęgowym ptaków, będą zatem skutkowały powiadamianiem organów ścigania. Z kolei w piśmie z dnia 20 marca 2013r. skierowanym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do I. i J. K., A. L., M. i K. S. oraz B. A. wskazano, nawiązując do pisma stron z dnia 16 lipca 2012r., że pismo z dnia 3 lipca 2012r. RDOŚ ma jedynie charakter informacyjny i w swojej treści nie odnosi się wprost do sprawy rozbiórki sztucznej tamy na rowie melioracyjnym nr "[...]", natomiast traktuje o trwałym osuszaniu mokradła. RDOŚ nie zajął natomiast stanowiska odnośnie do możliwości rozbiórki przedmiotowej sztucznej tamy. Następnie pismem z dnia 27 sierpnia 2014r. M. S. wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie nie wydania decyzji w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 25 października 2010r.. Żalący się wskazał, że decyzja ta nie została wydana do dnia złożenia zażalenia. Ponadto wniósł o podanie przyczyn bezczynności organu i stwierdzenie, ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organowi zarzucono naruszenie przepisów: art. 35 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji przez organ w terminie przewidzianym prawem; art. 36 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o powodach nie załatwienia sprawy przez organ w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2014r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał zażalenie za nieuzasadnione, stwierdzając, że RDOŚ poczynił odpowiednie ustalenia w sprawie i przekazał je zainteresowanym stronom. Pismem z dnia 8 lutego 2015r. M. S. wywiódł skargę na bezczynność RDOŚ, zarzucając naruszenie przepisów: art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 63 w zw. z art. 64 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz niedopełnienie obowiązków formalnych. Skarżący wniósł o zobowiązanie RDOŚ do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zobowiązanie RDOŚ do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwieniu sprawy w terminie. W uzasadnieniu skarżący przytoczył przebieg toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując na przepisy prawa mające w niej zastosowanie oraz regulacje prawne, które organ pominął bądź naruszył. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przed udzieleniem wnioskodawcy pismem z dnia 27 grudnia 2010r. odpowiedzi, organ dokładnie przeanalizował treść wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 26 października 2010r. i stwierdzono, że nie stanowi on wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót, na podstawie których będzie mógł osuszyć teren nieruchomości nr "[...]", obręb A, gmina A. W związku z tym postępowanie administracyjne w trybie art. 118 ustawy o ochronie przyrody nie zostało wszczęte, a decyzja administracyjna wydana. Pismem procesowym z dnia 13 kwietnia 2015r. skarżący wniósł o dołączenie do materiału dowodowego: decyzji RDOŚ z dnia "[...]"; wyroku WSA w Olsztynie o sygn. II SAB/Ol 6/15; pisma Wójta Gminy z dnia 7 kwietnia 2015r.; mapy ewidencyjnej terenu działek w A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika, że ewentualne zobowiązanie organu do powzięcia rozstrzygnięcia nie jest możliwe, gdy organ rozstrzygnięcie takie wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", przewidziane dla załatwiania spraw. Tak więc jeżeli do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności. Na gruncie niniejszej sprawy pismem z dnia 25 października 2010r. (akta adm., k . – 1) M. S., K. S., A. L. oraz I. J. K. zwrócili się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o bezzwłoczne ustalenie czy na ich nieruchomościach rolnych stanowiących działki nr "[...]", położonych w obrębie geodezyjnym A, Gmina A, Powiat A, nadal przebywają bobry. Jednocześnie zwrócili się o wydanie zgody na rozbiórkę tamy i osuszenie terenu. W tym miejscu należy wskazać, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 k.p.a. Bez wątpienia strona skarżąca zwracała się do organu z żądaniem usunięcia bezczynności w sprawie. Niewątpliwie na dzień rozpoznawania sprawy taka bezczynność organu nie ustała. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podjął postępowanie w sprawie, prowadził je przez długi okres, przeprowadził pewne czynności procesowe (wizja terenu) i korespondował ze stroną, jednak do dnia rozpoznania skargi przez Sąd organ nie sfinalizował niniejszej sprawy w postaci podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przewidzianego prawem. Zważyć należy zaś, że przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia przez skarżącego pierwszego pisma do organu (tj. na dzień 26 października 2010r.) stanowił, że prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót. Wprawdzie z mocy art. 2 ustawy z dnia 30 maja 2014r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 850) znowelizowano powołany przepis z dniem 12 lipca 2014r., wprowadzając formę zgłoszenia prowadzenia prac na obszarach form ochrony przyrody, lecz w myśl art. 17 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia 25 października 2010r. może być ocenione pod kątem przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Tym bardziej, że skarżący sprecyzował w we wspomnianym piśmie, że zwraca się o wyjaśnienie okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku oraz, co najistotniejsze, o wydanie zgody na rozbiórkę tamy i osuszenie terenu. Natomiast w kolejnym piśmie z dnia 10 stycznia 2011r. strony bardzo wyraźnie zaznaczyły, że odpowiedź organu na ich wniosek nie jest decyzją, która formalnie zezwala na rozebranie tamy i osuszenie terenu ich działek, a jedynie stwierdzeniem stanu faktycznego sprawy. Podobnie z kolejnych pism skierowanych już do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że skarżącemu oraz działającym wraz z nim innym osobom zależało na wydaniu decyzji w sprawie rozbiórki przedmiotowej tamy bobrowej, która w ich ocenie powoduje spiętrzenie wody na działkach, będących ich własnością. Ponadto w zażaleniu z dnia 27 sierpnia 2014r. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, strona skarżąca wskazała jednoznacznie, że na podstawie wniosku z dnia 25 października 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien w ustawowo przewidzianym terminie wydać decyzję w związku z art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto RDOŚ w swoim piśmie z dnia 21 lutego 2011r. skierowanym m.in. do skarżącego wskazał na art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, przewidujący możliwość uzyskania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową, który aktualnie stanowi, że zezwolenia, o których mowa w ust. 1, 2 i 2b, z zastrzeżeniem ust. 4c, 4d i 5, mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz: 1) leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych lub 2) wynikają z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, lub 3) leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, lub 4) są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin, lub 5) umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbiór, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie, lub 6) w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, lub 7) w przypadku gatunków innych niż wymienione w pkt 6 - wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. Sam organ zatem wskazywał materialnoprawną przesłankę w postaci art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, mogącą mieć zastosowanie w sprawie, która może stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji. Jeszcze raz należy jednak podkreślić, że bez wątpienia na gruncie niniejszej sprawy skarżący domagał się załatwienia jego sprawy poprzez wydanie decyzji. Skoro taki wniosek wpłynął do organu to powinien on załatwić go w formie procesowej przewidzianej w przepisach prawa dla zakończenia określonego rodzaju spraw. Jeżeli organ nie był pewny treści wniosku i tego, czego dotyczy jego żądanie to powinien to szybko i precyzyjnie wyjaśnić. RDOŚ nie podjął jednak żadnej z wymienionych czynności procesowych i nie załatwił wniosku strony w procesowej formie. Należy dostrzec, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" (akta adm., k. – 45) utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", zezwalającej na jednorazowe zniszczenie 1 tamy utworzonej przez bobry na rowie melioracyjnym, wchodzącym w skład działki o numerze ewidencyjnym "[...]", obręb A, gmina A, na workach z piaskiem i w ich bezpośrednim sąsiedztwie, w celu usunięcia worków z piaskiem blokujących odpływ wody w rowie i osuszenia terenu, na którym stoi słup energetyczny linii średniego napięcia 15 kV. Wspomniana decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji z dnia "[...]", którą organ zgłosił sprzeciw dotyczący wykonania konserwacji rowu melioracyjnego, zostały wydane w toku innego postępowania, na wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa A. Dla zasadności zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., II SAB/Kr 130/10). Ponadto przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W ocenie Sądu bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na taką ocenę wpłynął przede wszystkim długi okres rozpoznawania wniosku strony. Od momentu wniesienia pierwszego pisma przez skarżącego minęło już bowiem niemal 5 lat. Przedmiotowa sprawa zaś nie wydaje się szczególnie skomplikowana. Intencje strony też zostały wyjaśnione. Pomimo tego organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął sprawy, nie kończąc jej w sposób przewidziany prawem. Podkreślić należy również, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie mógł odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenił, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności, które w konsekwencji doprowadziłyby do sfinalizowania sprawy w postaci podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego prawem (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.). W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 października 2010r. w terminie 30 dni – od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.