II SAB/Ol 149/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.L. i L.C. – reprezentowanej przez kuratora D.L. na bezczynność Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w wydaniu decyzji dotyczącej wniosku o nabycie na własność lokalu postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia D.L. oraz L.C., reprezentowana przez kuratora D. L., (dalej jako: skarżący), wnieśli skargę na bezczynność Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego (dalej jako: Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW lub organ) w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wniosku o nabycie na własność lokalu mieszkalnego (...) w G. Skarga ta została poprzedzona ponagleniem wniesionym 22 września 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia dotyczy materii niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Podniesiono, że w myśl przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego do sprzedaży lokalu mieszkalnego osobie uprawnionej do nabycia w rozumieniu tych przepisów nie ma zastosowania tryb administracyjny, bowiem sprzedaż następuje w drodze umowy w formie aktu notarialnego. Jednocześnie organ zaznaczył, że w korespondencji prowadzonej ze skarżącym wielokrotnie informowano o powyższych okolicznościach, jak i fakcie, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego uprawniającego do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu i nie są osobami uprawnionymi do jego nabycia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, a zatem wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w wydaniu decyzji dotyczącej wniosku skarżących o nabycie na własność lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity z 2021 r., poz. 303, dalej jako: ustawa o AMW) lokale mieszkalne, w stosunku do których Agencja wykonuje w imieniu Skarbu Państwa prawo własności lub inne prawa rzeczowe, mogą być zbywane, pod rygorem nieważności, wyłącznie na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy o AMW prawo do nabycia lokalu mieszkalnego innego niż kwatera i kwatera internatowa przysługuje osobom zajmującym ten lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu na czas nieoznaczony, zwanym dalej "osobami uprawnionymi do nabycia". W myśl art. 78 ust. 1 i 2 powołanej ustawy sprzedaży lokalu mieszkalnego dokonuje na pisemny wniosek osoby uprawnionej do nabycia dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze umowy, jeżeli lokal mieszkalny jest umieszczony w rocznym planie sprzedaży lokali mieszkalnych. Przed zawarciem umowy szczegółowe warunki sprzedaży lokalu mieszkalnego ustala dyrektor oddziału regionalnego Agencji z osobą uprawnioną do nabycia w protokole uzgodnień warunków sprzedaży lokalu mieszkalnego. Sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje na podstawie dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości rynkowej lokalu mieszkalnego i wartości prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, w przypadku posiadania przez Agencję takiego prawa do ułamkowej części gruntu przypadającego na ten lokal, z tym że przy wycenie lokalu mieszkalnego nie uwzględnia się wartości ulepszeń dokonanych przez nabywcę (art. 79 ust. 1 cytowanej ustawy). Zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o AMW koszty związane z zawarciem aktu notarialnego, w tym podatki i opłaty oraz koszty założenia księgi wieczystej, ponosi nabywca lokalu mieszkalnego. Natomiast w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910 oraz z 2021 r. poz. 11) i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (art. 86 ustawy o AMW). W świetle powyższych przepisów ustawy o AMW nie budzi wątpliwości, że sprzedaż lokalu mieszkalnego, w stosunku do którego AMW wykonuje w imieniu Skarbu Państwa prawo własności lub inne prawa rzeczowe, nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy innego aktu administracyjnego, lecz na podstawie umowy w formie aktu notarialnego, który nie stanowi władczego rozstrzygnięcia, ale oświadczenie woli o charakterze cywilnoprawnym. Skoro więc sądy administracyjne nie orzekają w sprawach, w których zawierane są umowy cywilnoprawne, to i kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy wykupu na własność lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach AMW (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 3/18; dostępne w CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że w kwestii niedopuszczalności skarg w sprawach o wykup lokali mieszkalnych wiele razy wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Sądy konsekwentnie stoją na stanowisku, że w sprawach o wykup lokali mieszkalnych z publicznych zasobów nie występuje element władczy, administracyjny, ponieważ sprawy tego rodzaju mają charakter cywilnoprawny. NSA zauważa, że najemca lokalu nie może wymusić na publicznym właścicielu nieruchomości, aby ten zbył na jego rzecz lokal mieszkalny, ponieważ podmiot publicznoprawny ma swobodę w zakresie gospodarowania swym mieniem (postanowienie NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 442/10; postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1644/12; postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 914/13, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym, stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.