II SAB/Ol 171/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. i P.D. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia A. i P. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania zaświadczenia o zmianie przeznaczenia istniejącego budynku usługowego, położonego na działce nr "[...]", obręb 7, przy ulicy "[...]" w I., na cele mieszkalne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie jako niezasadnej. Organ podniósł, iż obecnie toczy się postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, bowiem w niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. Zarządzeniem z dnia 6 lutego 2013 r. Sąd wezwał skarżących do podania i ewentualnie udokumentowania, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, czy przed wniesieniem skargi występowali w trybie administracyjnym z zażaleniem lub wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 37 § 1 kpa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 19 lutego 2013 r. poinformowali, iż "nie występowali w trybie administracyjnym z zażaleniem o naruszeniu prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m. in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 powołanego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku skarg na bezczynność takim uprzednim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa) lub też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 ustawy p.p.s.a.). Wykorzystanie środka prawnego w postaci zażalenia z art. 37 kpa jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie, natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności, albo ze względu na brak organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia. Kwestia sporna, powodująca istotne rozbieżności stanowisk zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, związana jest z wniesieniem skargi na bezczynność organu, polegającą na braku wydania zaświadczenia. Z jednej strony wskazuje się, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń nie ma charakteru postępowania ogólnego i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, dlatego też na bezczynność w tym postępowaniu nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 kpa. Z tego względu skarga na bezczynność w tym postępowaniu powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., ponieważ przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II OSK 465/08; postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1074/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 128/10 wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu, w trybie art. 37 kpa, zażalenia do organu wyższego stopnia (podobnie: wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SAB/Op 13/05; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/11, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowane jest również stanowisko, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia strona powinna złożyć jakikolwiek środek zaskarżenia, czy to zażalenie w trybie art. 37 kpa, czy też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 48/10; postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie wydania zaświadczenia o zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego, usytuowanego na działce nr "[...]", obręb 7, przy ulicy "[...]" w I., na budynek mieszkalny. Przy czym, jak wskazali sami skarżący w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 6 lutego 2013 r., "w tej sprawie nie występowali w trybie administracyjnym z zażaleniem o naruszeniu prawa" (k.42 akt sądowych). Tym samym, należy uznać, iż skarżący nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia, bowiem skarga nie została poprzedzona działaniem, które mogłoby zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 4 ustawy p.p.s.a. bądź też stanowić zażalenie w myśl art. 37 kpa. W związku z powyższym, wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Ponadto należy wskazać skarżącym, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy postanowieniem z dnia 1 października 2012 r. Starosta po rozpatrzeniu złożonego przez nich zgłoszenia z dnia 10 września 2012 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku handlowego na cele mieszkalne, usytuowanego na działce nr "[...]", obręb 7, przy ulicy "[...]" w I., nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, w tym m.in. przedłożenia zaświadczenia Burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. Burmistrz Miasta odmówił wydania zaświadczenia o wskazanej wyżej treści, zaś wniesione przez wymienionych na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie zostało przekazane do rozpoznania organowi wyższego stopnia, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z pismem przewodnim z dnia 11 grudnia 2012 r. Odnosząc się natomiast do sposobu prowadzenia korespondencji i dokonywania doręczeń skarżącym to w ocenie Sądu przepis art. 299 ustawy p.p.s.a., nakładający obowiązek ustanowienia pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Polsce, w przypadku gdy strona ma miejsce zamieszkania lub siedzibę za granicą, stoi w sprzeczności z treścią art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (wersja skonsolidowana – Dz.U.UE C z 2010r., nr C83, s.47, dalej cyt. jako TFUE). Przepis traktatowy, który na zasadzie art. 91 ust 1 i 2 Konstytucji RP ma w przypadku kolizji pierwszeństwo przed normami krajowymi, stanowi, że każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym Traktacie i środków przyjętych w celu jego wykonania. Tym samym, nie można wprowadzać ograniczeń i utrudnień z powodu miejsca zamieszkania i zmiany miejsca pobytu oraz przynależności państwowej. Należy zauważyć, iż identyczne uregulowanie, jakie zawarte jest w art. 299 ustawy p.p.s.a., występuje także w art. 11355 Kodeksu postępowania cywilnego, co do którego kwestia niezgodności z prawem unijnym została już podniesiona w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 302/12). W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w odniesieniu do skarżących, będących obywatelami państwa unijnego i zamieszkałych na terenie Unii, należy pomijać wymogi przewidziane w art. 299 p.p.s.a., dokonując doręczeń bezpośrednich. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.