II SAB/Ol 184/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. O. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 6 maja 2019 r. E.O. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jej działki, w celu umożliwienia budowy domu jednorodzinnego. Następnie, pismem z 25 czerwca 2020 r., zwróciła się do Wójta o udzielenie informacji, w jakim terminie zostanie pozytywnie załatwiony ww. wniosek. Pismem z 24 lipca 2020 r. Wójt poinformował skarżącą m. in., że wnioski dotyczące zmiany lub utworzenia planu miejscowego realizuje w kolejności ich wpływu, z uwzględnieniem możliwości finansowych gminy, zatem jej wniosek będzie realizowany w kolejności wpływu. Następnie skarżąca, pismem z 4 sierpnia 2020 r., zarzuciła Wójtowi, że nie otrzymała odpowiedzi na pismo z 25 czerwca 2020 r. i wniosła o udzielenie informacji, którym w kolejności był jej wniosek w dacie jego złożenia oraz ile wniosków dotyczących zmiany planu miejscowego w związku z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zostało już zrealizowanych i czego dotyczyły. Wójt poinformował skarżącą, pismem z 17 sierpnia 2020 r., że jej wniosek był ósmy w dacie złożenia i nie zrealizowano żadnego wniosku dotyczącego zmiany planu w związku z ww. ustawą. W piśmie z 21 września 2021 r. skarżąca zarzuciła Wójtowi, że 17 września 2021 r. odmówiono jej dostępu do rejestru wniosków dotyczących zmiany planu miejscowego. Wójt ustosunkował się do zarzutów skarżącej pismem z 28 września 2021 r., w którym wyjaśnił, że rejestr wniosków o sporządzenie lub zmianę planu miejscowego nie jest dokumentem urzędowym i nie może zostać w żądanej postaci udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła Wójtowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 25 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdziła, że Wójt bezzasadnie i celowo odmawia jej udzielenia informacji publicznej z zakresu wprowadzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie wydaje w tym zakresie decyzji. Podała, że 6 maja 2019 r wystąpiła do Wójta o zmianę ustaleń planu miejscowego dla jej działki. Zaznaczyła, że wniosek został uwzględniony w lipcu 2019 r. w przeprowadzanej zmianie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z informacją, że na realizację tego typu wniosku w gminie oczekuje się około 2 lata, 25 czerwca 2020 r. wniosła o podanie przybliżonego terminu realizacji wniosku. Do dnia złożenia skargi nie otrzymała jednak żądanej informacji, a jedynie zapewnienia, że wójt realizuje wnioski w kolejności ich złożenia. Skarżąca zarzuciła, że od 2019 r. podjęto już 15 uchwał o przystąpieniu do zmian planu miejscowego, zatem jej wniosek z nieznanych powodów nie został zrealizowany w kolejności wpływu. Skarżąca zarzuciła również, że nie udostępniono jej rejestru wniosków o zmianę planu miejscowego. Wywiodła, że wszelka informacja dotycząca przebiegu postępowania w przedmiocie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi korzystać z waloru publicznej dostępności, gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p, gdyż proces stanowienia prawa ma charakter publiczny. Wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną, znajdujące się w posiadaniu organu i na każdym etapie, stanowią więc informację publiczną. Zarzuciła, że Wójt w piśmie z 28 września 2021 r. stwierdził, że interesujące ją informacje z zakresu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią informacji publicznej i ich nie otrzyma. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, że wniosek z 25 czerwca 2020 r. nie został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczył zaspokojenia indywidualnych potrzeb skarżącej - żądania informacji o planowanym terminie rozpoznania wniosku z 6 maja 2019 r. o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zaś służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie. Dodał, że informacja publiczna odnosi się do faktów, a wnioskiem o jej wydanie może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk, na dzień udzielania odpowiedzi. Wójt zauważył, że pytanie dotyczyło określenia planów dotyczących przyszłego działania - rozpatrzenia wniosku o zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że skarżąca otrzymała odpowiedź na wniosek z 25 czerwca 2020 r. - pismem z 24 lipca 2020 r. Wójt podkreślił ponadto, że wszelkie materiały planistyczne, tj. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, podlegają wyłożeniu do publicznego wglądu, a skarżący z tego uprawnienia niejednokrotnie korzystali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarżąca określiła jednoznacznie, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wójta w załatwieniu jej wniosku z 25 czerwca 2020 r. W ocenie skarżącej, wniosek ten winien być załatwiony w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.". W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego oraz gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ww. ustawy (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne pod adresem: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (zob. np. wyrok NSA z 11.09. 2012 r., I OSK 916/12). Niesporne jest, że adresat wniosku – Wójt – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Do rozważenia pozostała kwestia, czy informacja, o udostępnienie której wnioskowała skarżąca, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej. W doktrynie i orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że w świetle ww. przepisu działania planistyczne, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, stanowią pewne akty woli przedstawione w uchwalonych wcześniej programach. Nie dotyczą one zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu (zob. wyroki: WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04; WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2006 r., II SAB/Kr 80/05; NSA z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70–71/02; NSA z 20 czerwca 2002 r., II SAB 56–57/02). Przepisy u.d.i.p. nie przewidują też cyklicznego trybu udzielania informacji przyszłych, nieznajdujących się jeszcze w posiadaniu organu, których dotyczył wniosek (wyrok WSA w Gdańsku z 24 września 2008 r., II SA/Gd 722/07). Co do zasady więc, wnioskiem w świetle u.d.i.p. może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi (por. wyroki NSA: z 20.06.2002 r., II SAB 56/02; z 25.03.2003 r., II SA 4059/02; z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12). Podkreślić należy, że taki wniosek nie może zmierzać do inicjowania działań (zob. wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12). W szczególności nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie, np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (zob. wyroki NSA z: 25.03.2003 r., II SA 4059/02; z 20.06.2002 r., II SAB 56/02, CBOSA). Z powyższego wynika, że informacja publiczna może dotyczyć wyłącznie sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12; z 10.01.2018 r., I OSK 452/16). Wymóg "istnienia" informacji wiąże się z jakąś postacią jej uprzedniego uzewnętrznienia, zwłaszcza utrwalenia. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (zob. wyrok NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12, CBOSA; tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uwaga 3 do art. 6). Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12, CBOSA). Ponadto, zasadnie Wójt podniósł, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w indywidualnych sprawach, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania czy też wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (zob. np. postanowienie NSA z 11.12.2002 r., II SAB 105/02; wyrok WSA w Warszawie z 22.06.2007 r., II SAB/Wa 175/06; wyrok WSA w Łodzi z 14.01.2014 r. II SAB/Łd 1332/13). W judykaturze ugruntowane jest też trafne stanowisko, zgodnie z którym pytania, dotyczące sposobu załatwienia sprawy, nie podlegają rozpatrywaniu wedle reguł udostępniania informacji publicznej, gdy żądania pochodzą od osoby która daną sprawę zainicjowała (pytania we własnej sprawie) (tak WSA w Warszawie w wyroku z 9.06.2021 r., II SAB/Wa 50/21). Wbrew zatem stanowisku skarżącej, informacje, o które wnioskowała, nie mają charakteru informacji publicznej. Z przedmiotowego wniosku i treści skargi wynika, że skarżąca w zasadzie domaga się bowiem od organu wykonawczego gminy informacji, kiedy zostanie uchwalona zmiana planu miejscowego obejmującego jej działkę, zgodna z jej żądaniem. Żąda bowiem podania daty, kiedy zostanie "pozytywnie" załatwiony jej wniosek z 6 maja 2019 r., w którym wnioskowała o taką zmianę. Jak już wyjaśniono, nie stanowi informacji publicznej ewentualny zamiar organu gminy wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą, o ile nie przybrał on materialnej formy, ani też pytanie o termin czy sposób załatwienia indywidualnej sprawy wnioskodawcy. Ustawodawca przewidział, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje |w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27.01.2016 r., I OSK 127/15 i z 18.01.2017 r., I OSK 1789/16). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza więc niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustaje, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo Wójt załatwił wniosek skarżącej z 25 czerwca 2020 r., odpowiadając na niego pismem z 24 lipca 2020 r., w którym wyjaśnił, że wnioski dotyczące zmiany lub utworzenia planu miejscowego realizuje w kolejności ich wpływu, z uwzględnieniem możliwości finansowych gminy, zatem wniosek skarżącej będzie realizowany w kolejności wpływu. Należy podkreślić, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań adresata wniosku. Zatem nawet jeśli rzeczywistą intencją skarżącej przy składaniu wniosku z 25 czerwca 2020 r. było nakłonienie Wójta do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą (co wynika z treści skargi), to ani składanie takich wniosków, ani nawet wniesienie niniejszej skargi, nie stanowi właściwej drogi do osiągnięcia takiego skutku. W takim bowiem przypadku sam fakt niepodejmowania, w następstwie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, oczekiwanych przez wnioskodawcę działań – zmierzających w istocie do wytworzenia nowej informacji publicznej (pozyskania określonych dokumentów, podjęcia pewnych czynności, wydania określonych aktów, itd.) – nie oznacza, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku o udostępnieniu informacji publicznej, o ile tylko poinformuje wnioskodawcę, że żadnych takich działań dotychczas nie podjął. Wyjaśnić na marginesie należy, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Dodać należy, że zgodnie z 14 ust. 1 ustawy procedurę zmierzającą do uchwalenia planu rozpoczyna uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wprawdzie uchwała ta może być podjęta nie tylko z własnej inicjatywy rady, ale i na wniosek wójta, burmistrza i prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy), który przed podjęciem uchwały wykonuje m.in. analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu (art. 14 ust. 5 ustawy), ale rozstrzygnięcie w rozpatrywanej kwestii należy do rady. Bez jej uchwały wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest uprawniony do sporządzenia projektu planu na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy. Odgrywa on zatem rolę ściśle wykonawczą i pomocniczą względem rady gminy, która jest dysponentem władztwa planistycznego gminy, podejmującej autonomiczne decyzje co do tego, czy rozpocząć prace nad planem i czy go uchwalić w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy. W myśl art. 17 ustawy wszelkie działania związane z opracowaniem projektu planu, w tym poprzedzające tę czynność konsultacje społeczne, organ wykonawczy gminy wykonuje dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Reasumując, zarzucana bezczynność Wójta w podjęciu działań, o które wnosi skarżąca, nie stanowi bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, objętej wnioskiem z 25 czerwca 2020 r., której dotyczyła rozpatrywana przez Sąd skarga, gdyż Wójt udzielił skarżącej odpowiedzi na to pismo. Dodać należy, że w sprawie zbędne było wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż art. 16 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W tym stanie rzeczy, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.