II SAB/Ol 25/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (spr.) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy N. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy N. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, ze organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz A. S. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga A. S. (dalej jako wnioskodawca, skarżący) dotyczy bezczynności Wójta Gminy N. (dalej jako Wójt, organ) w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej dzierżawy mienia gminnego. Z akt sprawy wynika, że we wniosku o udzielenie informacji (dalej jako "wniosek dostępowy") skarżący zwrócił się o podanie podmiotów dzierżawiących mienie gminne, danych identyfikacyjnych dzierżawionych działek oraz wskazanie terminu, na który zawarto umowy. Wniosek przesłał w formie wiadomości e-mail 20 stycznia 2025 r. i poprosił o nadesłanie informacji w tej samej formie. Wójt pismem z 28 stycznia 2025 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w skrócie u.d.i.p.) i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2024 r., III OSK 4756/21. Poinformował, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej i nie może być rozpatrzony w terminie ze względu na braki formalne – niewskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Brak zaś odpowiedzi lub wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego spowoduje konieczność rozważenia wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ wyznaczył termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi. Pismem z 5 lutego 2025 r. wnioskodawca skierował do Wójta ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do 3 lutego 2025 r. Kolejnym pismem z 11 lutego 2025 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania danych korespondencyjnych w terminie 3 dni. Skarżący w wiadomości e-mail 14 lutego 2025 r. podał adres korespondencyjny: miejscowość, numer domu i kod pocztowy, zarzucił jednocześnie bezpodstawność żądania organu w tym zakresie. Wykaz aktualnych dzierżawców uznał ponadto za informację prostą i podał, że celem uzyskania informacji jest przeciwdziałanie takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm. Powołał wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, podkreślając, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej, nie stanowi tu przeszkody prywatność wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wójt uznał pismo skarżącego z 5 lutego 2025 r. w sprawie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie za skargę na bezczynność organu i przekazał je Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (dalej jako WSA) w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zarzut niezałatwienia sprawy w terminie nie jest zasadny wobec wystosowania wezwania z 28 stycznia 2025 r., opisanego już wyżej. Skarżący nie odniósł się bowiem do wezwania w wyznaczonym terminie. Na wezwanie Sądu skarżący w piśmie z 5 marca 2025 r. podał, że wobec braku działania organu, jego pismo z 5 lutego 2025 r. stanowi skargę na bezczynność Wójta (karta nr 10-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2025 r., III OSK 3383/23) powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałości organu była przez organ zawiniona czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej, bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p. i obejmuje m.in. podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym ich przedmiot działalności i kompetencje. Rozpoznając sprawę Sąd ma na uwadze w pierwszej kolejności, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania (w tym ponaglenia). Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. nawet w przypadku, gdy organ kwestionuje, że przedmiotem wniosku jest dostęp do informacji publicznej. Omówione stanowisko potwierdził NSA m.in. wyrokach z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; z 19 września 2019 r., I OSK 525/18. Wobec tego skarga w niniejszej sprawie, po sprecyzowaniu przez skarżącego w piśmie z 5 marca 2025 r. na wezwanie Sądu, była dopuszczalna. Skarżący podniósł w skardze, że Wójt pozostaje w bezczynności, gdyż termin załatwienia wniosku minął bezskutecznie 3 lutego 2025 r. Termin udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym sprawy Wójt uznał, że do uwzględnienia wniosku dostępowego, który wpłynął do organu 20 stycznia 2025 r., konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej. Dlatego wezwał skarżącego do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i poinformował w wezwaniu, że wniosek nie może być rozpatrzony w terminie ze względu na braki formalne – niewskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ początkowo uznał w wezwaniu, że na skutek niewykazania przez stronę stosownego interesu publicznego w wyznaczonym terminie, formą załatwienia sprawy winno być wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Następnie w odpowiedzi na skargę organ przyjął stanowisko, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż skarżący nie odniósł się do wezwania z 28 stycznia 2025 r. w wyznaczonym terminie. W zaistniałych okolicznościach, skoro Wójt nie podjął żadnej aktywności w celu rozpoznania wniosku dostępowego po wystosowaniu wezwań z 28 stycznia i 11 lutego 2025 r., to w ocenie Sądu w istocie oznacza to pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy skarżący nie odpowiedział na wystosowane do niego wezwanie, organ jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji w przypadku uznania, że już z wniosku wynika, że w sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bądź też do wydania decyzji odmownej. Jak już to bowiem zauważył NSA w wyroku z 5 października 2023 r., III OSK 5243/21, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego. Powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku skarżącego przez Wójta nie mógł być zatem brak wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Już tylko to powoduje, że nie było zasadne uzależnianie załatwienia sprawy od terminu i sposobu udzielenia odpowiedzi skarżącego w tym zakresie. Jak wynika ponadto z treści wezwania z 28 stycznia 2025 r. Wójt uznał, że niewskazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego stanowi brak formalny wniosku dostępowego. W nawiązaniu do powyższego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni akceptuje ocenę NSA zawartą w powołanym wyżej wyroku III OSK 5243/21, że brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a k.p.a. (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej w rozpoznawanej sprawie skarżący odpowiedział na wezwanie w dniu 14 lutego 2025 r. Podał, że wykaz aktualnych dzierżawców stanowi informację prostą i powołując wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14 wskazał, że celem uzyskania informacji jest przeciwdziałanie takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że to, czy odpowiedź wnioskodawcy na wezwanie Wójta z 28 stycznia 2025 r. została udzielona w zakreślonym przez organ terminie czy też nie, traci na znaczeniu wobec przedstawionych wyżej rozważań Sądu o uproszczonej procedurze u.d.i.p. i wynikającej z powyższego zasadzie załatwienia wniosku w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Istotna jest bowiem konkluzja, że Wójt pozostaje w bezczynności licząc od 4 lutego 2025 r. Ostatni dzień terminu 14 dni na załatwienie wniosku dostępowego, który wpłynął do organu 20 stycznia 2025 r., przypadał bowiem na 3 lutego 2025 r. Ponadto kwestia zasadności oceny Wójta, że wniosek dostępowy dotyczy informacji przetworzonej, wykracza poza zakres rozpoznania przez Sąd przedmiotowej sprawy na obecnym etapie sprawy. Uznając zaś, że wniosek skarżącego dotyczy w istocie udostępnienia informacji przetworzonej organ, po wezwaniu skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzasadniającego udzielenie żądanej informacji publicznej, w przypadku niewykazania takiego interesu, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Dodatkowo, na tle przedstawionych już wyżej rozważań Sądu w powiązaniu z wyrokiem NSA z 5 października 2023 r., III OSK 5243/21, obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wykazanie w uzasadnieniu decyzji braku szczególnego interesu publicznego. O ile organ uzna, że nie jest zasadna ocena wnioskodawcy, że żądana informacja stanowi informację prostą, a nie przetworzoną, co też w przypadku wydania omawianej decyzji wymaga podania wyjaśnienia takiego stanowiska organu. W opisanych okolicznościach sprawy Wójt pozostawał jednak i nadal pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego. Wobec tego skarga okazała się zasadna, gdyż organ nie podjął we właściwym terminie przewidzianych prawem działań w celu jego załatwienia, czym naruszył przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast z cytowanego wyżej przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wynika jakie okoliczności (przyczyny opóźnienia) są ustawowo dopuszczalne. Zauważył to WSA w Olsztynie w wyroku z 12 lutego 2025 r., II SAB/Ol 8/25, wskazując, że użyty zwrot "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie" interpretowany jest przez sądy administracyjne jako pozwalający na indywidualne zastosowanie, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. W wyroku z 5 marca 2024 r., III OSK 370/23, NSA stwierdził, że "przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej." Zarzucana w skardze bezczynność w załatwieniu wniosku nie ustała przed rozpatrzeniem skargi, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ w pkt I. sentencji wyroku do rozpoznania wniosku. Z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co zostało orzeczone w pkt II. sentencji wyroku. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie wystąpiła, tj. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co zostało także stwierdzone w pkt II. sentencji wyroku. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, który na złożony 20 stycznia 2025 r. wniosek dostępowy zareagował 28 stycznia 2025 r. poprzez wezwanie skarżącego wobec uznania, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Zatem naruszenie prawa wynikało z błędnej kwalifikacji wniosku dostępowego z pominięciem obowiązku załatwienia wniosku bez względu na uzyskanie odpowiedzi na wezwanie. To bowiem na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej, o czym była już mowa wyżej. Stwierdzona przez Sąd nieprawidłowość nie wskazuje na kwalifikowaną wadliwość, gdyż organ nie zlekceważył wniosku skarżącego, lecz stwierdził w istocie, że brak odpowiedzi w zakreślonym w wezwaniu terminie pozwala organowi na pozostawienie wniosku dostępowego bez rozpoznania. Było to więc naruszenie prawa, lecz zwykłe, a nie rażące. W wyroku z 12 września 2024 r., I OSK 661/24, NSA wyjaśnił, że "oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.