II SAB/Ol 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Dyrektora w udostępnieniu informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia "[...]" w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. nie wymierza organowi grzywny; 4. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącego R. Ż. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. Z. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół "[...]" (dalej jako: Dyrektor Zespołu) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zażądał stwierdzenia bezczynności organu w rozpatrzeniu jego wniosku, stwierdzenia że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zobowiązanie organu do podjęcia czynności w związku z jego wnioskiem w terminie 14 dni od zakończenia postępowania przed sądem. Podał, że w dniu 20 października 2014r. wystąpił do Dyrektora Zespołu o udostępnienie mu informacji w postaci kopii korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły w "[...]" a Radą Rodziców działającą przy tej szkole, w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty oraz kopii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy tej szkole. Wskazał, że wniosek przesłał na adres skrzynki e-mail. Podał, że pomimo upływu 14 miesięcy nie uzyskał odpowiedzi, ani też informacji dotyczącej ewentualnego opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku, czy tez konieczności uzupełnienia ewentualnych braków wniosku. Wyjaśnił, że wprawdzie wniosek odnośnie protokołów z posiedzenia Rady Rodziców winien być skierowany do samej Rady, to Dyrektor zobowiązany był do przekazania go według właściwości, stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podał, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, a gdyby dyrektor miał w tym zakresie wątpliwości winien podjąć odpowiednie kroki, np. poprzez korespondencję ze skarżącym, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół "[...]"– reprezentowana przez adw. M. W. – wniosła o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z zeznań sekretarza szkoły na okoliczność wykazania, że brak odpowiedzi spowodowany był przyczyną obiektywną, związaną z dużą ilością obowiązków pracownika. Ustosunkowując się do treści skargi wskazano, że skarga jest co do zasady słuszna. Jednakże przyczyną bezczynności organu było przesłanie przez skarżącego wniosku w formie elektronicznej na adres mejlowy Zespołu Szkół, a nie bezpośrednio na adres Dyrektora. Jest to wprawdzie dopuszczalna forma, ale ilość korespondencji jaka napływa na ten adres spowodowała przeoczenie wniosku skarżącego. Ponadto sekretarz szkoły posiada rozległy zakres obowiązków, z uwagi na brak możliwości zatrudnienia większej ilości pracowników obsługi technicznej, co mogło się przyczynić do powstania tegoż przeoczenia. Wyjaśniono przy tym, że organ nie dysponuje informacją o jaką wnosi skarżący i dlatego nie wydano decyzji odmownej. Jednocześnie wniesiono o niewymierzanie organowi grzywny i nie stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że wprawdzie okres pomiędzy wnioskiem skarżącego a udzieleniem mu odpowiedzi był znaczny, jednak bierność skarżącego w tej kwestii wskazuje, że nie była to dla skarżącego informacja istotna. Poza tym organ nie dysponował żądaną informacją, a skarżący mógł sam zwrócić się do Rady Rodziców jako organu właściwego o udzielenie mu odpowiedzi. Ponadto bezczynność organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nie miała charakteru winy umyślnej, tudzież rażącego niedbalstwa. Pismem z dnia 25 kwietnia 2016r. skarżący odniósł do odpowiedzi na skargę, stwierdzając że podtrzymuje swoje stanowisko w całości. Wskazał, że zaniedbania pracownika, czy błędy organizacyjne pracowników nie mogą usprawiedliwiać bezczynności, a na organie ciąży obowiązek prawidłowego badania skrzynki elektronicznej. Ponadto za organizację pracy ponosi odpowiedzialność kierownik zakładu w pracy, czyli Dyrektor, który jednocześnie zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Podał, że nie mógł skierować wniosku do Rady Rodziców, ponieważ jest to organ pomocniczy i nie jest on zobowiązany do wydawania informacji publicznej, a zobowiązanym jest Dyrektor. Skarżący zarzucił, że także skarga na bezczynność wniesiona drogą pocztową nie została załatwiona w terminie. Podał ponadto, że kontaktował się z organem telefonicznie w sprawie udzielenia mu odpowiedzi na jego wniosek. Podkreślił także, że zła organizacja pracy szkoły nie może usprawiedliwiać naruszenia prawa, jakim jest bezczynność organu. Ponadto wskazał, że pomimo ciężkiej sytuacji szkoły organ opłaca profesjonalnego pełnomocnika, chociaż brak jest przymusu adwokackiego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz w judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. Dyrektor Zespołu jest, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Dyrektor jest także uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia z listy uczniów (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o odstępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012). Nadto dysponuje majątkiem publicznym (por. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 248/1, z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1755/12; wyroki WSA w Poznaniu z 5 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 57/14 i z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 656/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem jest on zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Kwestia ta nie jest zresztą sporna między stronami. Dla uznania jednak, że podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie ustalenie, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a także że brak określonego działania podmiotu narusza przepisy u.d.i.p. Przenosząc powyższe na grunty niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia kopii korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły w "[...]" a Radą Rodziców działającą przy tej szkole, w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty oraz kopii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy tej szkole. Nie ulega wątpliwości, że adresatem wniosku o udostępnienia protokołów z posiedzeń Rady Rodziców winna być Rada Rodziców a nie Dyrektor Zespołu. Przyznał to zresztą sam skarżący podnosząc przy tym, że to Dyrektor Zespołu winien przekazać ten wniosek według właściwości i poinformować o tym fakcie skarżącego. Stanowisko skarżącego nie jest jednak uzasadnione. Skoro bowiem wniosek został skierowany do niewłaściwego podmiotu, to Dyrektor nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia w tej części, ani też do przekazania go właściwemu podmiotowi. Zaznaczyć bowiem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że u.d.i.p. jest ustawą szczególną i to uregulowania tej ustawy decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią (por.: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 3116/15, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1919/14, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 773/14, wyrok NSA z dnia 3 października 2014r., sygn. akt I OSK 431/14). Zgodnie zaś treścią art. 16 u.d.i.p. w tym postępowaniu przepisy k.p.a. stosuje się w odniesieniu do wydawanych w jego ramach decyzji. Tym samym nie stosuje się przepisów k.p.a. w pozostałym zakresie. To z kolei sprawia, że organ nie jest związany regułą sformułowaną w art. 65 §1 k.p.a., która stanowi że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Tym samym w przypadku, gdy organ, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, nie jest właściwy do jego rozpoznania, nie ma obowiązku przekazania wniosku według właściwości. Natomiast odnosząc się do kwestii żądanej korespondencji wymienianej między dyrekcją szkoły w "[...]" a Radą Rodziców działającą przy tej szkole, w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty, należy uznać że miała ona charakter informacji publicznej. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o przepisy u.d.i.p. oraz na podstawie konstytucyjnej konstrukcji prawa do informacji, zawartej w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, Lex nr 78062 oraz z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, Lex nr 1082797). Zatem tak sformułowane zadanie mieści się w pojęciu informacji publicznej, czego zresztą organ nie kwestionuje. Należy jednak podnieść, że informacja w tym zakresie została skarżącemu udzielona pismem z dnia 8 kwietnia 2016r. Skoro zatem na dzień orzekania organ nie pozostawał już w bezczynności brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Mając zatem na względzie obecne brzmienie art. 149 p.p.s.a. Sąd dokonał jedynie oceny, czy organ pozostawał w bezczynności, czy bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz czy zaistniała podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia terminów w udostępnieniu informacji publicznej w wyżej wskazanym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niewątpliwe zatem udostępnienie informacji publicznej nastąpiło ze znacznym przekroczeniem tych terminów. Jednakże w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany został droga mejlową i to nie na bezpośredni adres Dyrektora Zespołu, lecz ogólną skrzynkę mejlową Zespołu Szkół, obejmujących kilka placówek. Wprawdzie fakt ten w żaden sposób nie zwalniał organu od odpowiedzi na przesłany wniosek, to z wyjaśnień Dyrektora wynika, że ilość korespondencji wpływającej na ogólny adres zespołu kilku placówek oświatowych jest znaczna i nawet analiza korespondencji dokonywana przez pracowników szkoły ze zwykłą starannością nie wyklucza pomyłek oraz pominięcia niektórych wiadomości. Podnieść przy tym należy, że Dyrektor Zespołu nie jest klasycznym organem administracji, a jego główną funkcją jest realizacja celów oświatowo-wychowawczych, co determinuje strukturę organizacyjną i sposób działania, różny od typowych organów administracji. W związku z tym na podmiocie tym nie ciążą obowiązki, takie jak na organie administracji, w zakresie odbioru korespondencji kierowanej drogą elektroniczną. Ponadto podmiot ten nie dysponuje odpowiednim aparatem urzędniczym, tak jak to ma miejscy w przypadku organu administracji. Tym samym kryteria oceny poprawności stosowania procedur administracyjnych, jak również prowadzenia samej biurowości przez pracowników szkoły nie mogą być tożsame z tymi stosowanymi wobec klasycznych organów administracji, dysponujących rozbudowanymi kadrami, posiadającymi niezbędną wiedze w zakresie stosowania prawa. Administracja szkoły koncentruje się na problematyce o innym charakterze, stąd jej kwalifikacje w zakresie stosowania procedur administracyjnych mogą być mniejsze. Nie zwalnia to wprawdzie organu szkoły od obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, ale powoduje konieczność oceny ewentualnych uchybień w tym zakresie z uwzględnienie specyfiki jaką charakteryzują się placówki oświatowe. W przedmiotowej sprawie istotny jest również fakt, iż bezczynność organu szkoły w udzieleniu informacji publicznej nie miała charakteru intencjonalnego. Spowodowana była nie złą wolą podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, lecz brakiem wystarczającej staranności działania, czy też świadomości w zakresie obowiązujących przepisów prawa pracowników szkoły. W świetle powyższych faktów bezczynności organu nie można uznać za spełniającej kryteria rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z 4 grudnia 2015r. sygn. akt I OSK 2863/15, wyrok NSA z dnia 18 marca 2015r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). Stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Sam czas bezczynności organu nie ma przy tym charakteru decydującego. Skoro zaś bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, to brak było także podstaw do nałożenia grzywny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt 3 nie wymierzył grzywny organowi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.