II SAB/Ol 60/08

Dnia 26 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.N. na bezczynność Zarządu Województwa w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły postanawia umorzyć postępowanie sądowe. UZASADNIENIE: Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że J. N. pismem z dnia 28 kwietnia 2008 roku, powołując się na nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, zwrócił się do Zarządu Województwa, dalej zwanego też Zarządem Województwa lub organem, z wnioskiem o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół z Ukraińskim Językiem Nauczania w G. W dniu "[...]" r. odbyło się posiedzenie Zarządu Województwa, na którym organ ten podjął " decyzję" o odrzuceniu wniosku J. N. Marszałek Województwa pismem z dnia 16 maja 2008 r. poinformował wnioskodawcę o " decyzji" Zarządu z dnia "[...]" r. Od "decyzji" tej strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które postanowieniem z dnia "[...]" roku orzekło o niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że w sprawie brak jest decyzji, od której można było się odwołać, ponieważ orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 13 maja 2008 r. nie spełnia żadnych wymogów prawnych, stawianych decyzji a ponadto sprawa, dotycząca konkursu na dyrektora szkoły, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji. J. N., z powołaniem się na art.37 § 1 Kpa, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Zarządu Województwa, w załatwieniu wniosku z dnia 28 kwietnia 2008 roku w przedmiocie unieważnienia konkursu i domagał się unieważnienia tegoż konkursu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zażądał unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły z powodu licznych, rażących nieprawidłowości, jakie wystąpiły podczas przeprowadzania konkursu. Odpowiedzi na ten wniosek udzielił skarżącemu Marszałek Województwa, który pisemnie poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek, jako bezzasadny, został odrzucony decyzją Zarządu Województwa z dnia 13 maja 2008 r. Skarżący wskazał, iż kierując się orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uważa że jego wniosek z dnia 28 kwietnia 2008 roku nadal wymaga rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, który to w sposób rażący naruszył art.35 § 1 i § 3 Kpa. Zarząd Województwa, przekazując Sądowi skargę wraz z aktami sprawy, przedłożył swoją uchwałę Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie oddalenia skargi Pana J. N. na bezczynność Zarządu Województwa w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół z Ukraińskim Językiem Nauczania w G. W uchwale tej organ potwierdził i podtrzymał własne rozstrzygnięcie z dnia "[...]" r. o oddaleniu skargi jako bezzasadnej oraz odmówił unieważnienia konkursu. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zmianami) w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej ( Dz. U Nr 189, poz. 1855) oraz art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej w treści uzasadnienia jako p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały organ przedstawił przebieg postępowania konkursowego i stwierdził, iż zostało ono przeprowadzone zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia i zatwierdzone przez Zarząd Województwa w dniu 28 kwietnia 2008 r. Organ ustosunkował się także do zarzutów J. N., zawartych we wniosku o unieważnienie konkursu, uznając je za bezzasadne. Odpis uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył skarżącemu, który na rozprawie oświadczył, iż podtrzymuje skargę, ponieważ - w jego ocenie- organ nadal pozostaje w bezczynności, ponieważ uchwała została mu doręczona przez Sąd a nie przez stronę przeciwną. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi lub o jej odrzucenie, bowiem wniesienie skargi nie było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przystępując do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna z uwagi na jej przedmiot. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga na bezczynność organu jest więc dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należało więc rozważyć kwestię, czy kontroli sądowoadministracyjnej podlegają akty lub czynności, podejmowane w związku z postępowaniem konkursowym, mającym na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W przeszłości nie było bowiem jednolitego stanowiska w tym przedmiocie. Obecnie ugruntowane jest już orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym należą do zakresu administracji publicznej i jako akty lub czynności, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego ( przykładowo niepublikowane wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 460/04 i z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1373/05, postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt. OSK 916/04, zamieszczone w bazie LEX nr 169412, postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/06, opubl. ONSAiWSA 2007/2/28). Za takim poglądem przemawia treść art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który reguluje zasady i tryb powierzania stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, nadając tej instytucji charakter administracyjnoprawny. Dopiero powierzenie stanowiska kształtuje stosunek pracowniczy, natomiast wszelkie wcześniejsze czynności mają charakter administracyjny. Skoro przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność dotycząca przypadku, określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jest ona dopuszczalna z uwagi na jej przedmiot. Pełnomocnik organu zarzucał niedopuszczalność skargi z uwagi na to, iż wniesienie skargi nie było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu tego nie podziela. Ustawa wymaga poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w przypadkach określonych w art.52 § 3 i § 4 p.p.s.a. Regulacje te dotyczą skarg, wnoszonych na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a lub inne akty, a nie bezczynności w wydawaniu tych aktów. Omawiany tryb dotyczy tylko wydanych już aktów lub podjętych czynności, a nie ma zastosowania w razie bezczynności w takich sprawach. Jeśli idzie o bezczynność organów ustawodawca w żadnym przepisie nie stawia wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. ( podobnie: niepublikowany wyrok NSA z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05,niepublikowane wyroki WSA w Warszawie z 25 maja 2007 r. I SAB/Wa 20/07 i z 22 marca 2006 r. IV SAB/Wa 158/05) Wynik rozważań, dotyczących dopuszczalności skargi pozwolił Sądowi na zbadanie zasadności skargi, to jest dokonanie oceny, czy Zarząd Województwa pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku J. N. o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W myśl art.36 a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zmianami) stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę kandydatowi, wyłonionemu w drodze konkursu. Zgodnie z art. 5c pkt 2 zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę w zakresie postępowania konkursowego i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wykonuje zarząd województwa. Procedurę przeprowadzenia konkursu regulują przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej ( Dz. U Nr 189, poz. 1855) . Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w pkt 1-3, w tym w razie stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Wynika stąd wniosek, iż czynność, której domagał się J. N. we wniosku z dnia 28 kwietnia 2008 r. należy do kompetencji Zarządu Województwa. Zarząd jest organem kolegialnym, co ma istotne znaczenie dla form jego rozstrzygnięć, którymi są uchwały, a w wypadkach określonych w przepisach odrębnych decyzje i postanowienia. Wynika to z § 48 ust.1 i 2 Statutu Województwa ., przyjętego uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. ( Dz. Urz. "[...]"ze zmianami). W rozpoznawanej sprawie wniosek o unieważnienie konkursu winien być załatwiony w formie uchwały. Sprawa ta bowiem nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w formie decyzji. Żaden przepis odrębny nie nakazuje załatwienia tej sprawy w drodze decyzji lub postanowienia. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, iż do dnia wniesienia skargi uchwała taka nie była podjęta. Oznacza to, iż w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, którą zarzucał skarżący. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ale także wtedy, gdy nie podejmuje wymaganego prawem aktu, chociażby pozostawał w przeświadczeniu, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Z tego powodu Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Zarządu Województwa o oddalenie skargi, gdyż w dniu składania skargi była ona zasadna. Sąd nie mógł także uwzględnić skargi mimo, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność jest bowiem postępowaniem specyficznym, którego celem jest przymuszenie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W przypadku, gdy po wniesieniu skargi organ usunie bezczynność, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe, albowiem nie ma już potrzeby nakazywania wydania określonego aktu skoro akt ten został już wydany. Wbrew przekonaniu skarżącego Zarządowi Województwa nie można obecnie przypisać bezczynności w załatwieniu wniosku o unieważnienie konkursu. Uchwała odmawiająca unieważnienia konkursu została przez stronę przeciwną podjęta i weszła do obrotu prawnego, mimo że nie została skarżącemu doręczona przez organ. Obowiązkowi doręczenia podlegają rozstrzygnięcia indywidualne takie jak decyzje lub postanowienia. Kształtują one bowiem sytuację prawną strony. Uchwała natomiast jest aktem o charakterze ogólnym, wywołującym skutki prawne nie tylko wobec skarżącego, ale także w stosunku do innych uczestników postępowania konkursowego. Wobec tego nieuprawnione jest stanowisko strony skarżącej, że organ jest nadal bezczynny, ponieważ nie doręczył mu uchwały. W przeciwieństwie do decyzji i postanowień wprowadzenie uchwały do obrotu prawnego nie jest uzależnione od jej doręczenia. Bezsprzecznie byt prawny decyzji (postanowienia) rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego. Właściwe doręczenie stronie zaskarżonej decyzji (postanowienia), ma bowiem istotne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. Tryb zaskarżania uchwały nie jest natomiast związany z jej doręczeniem. Bezzasadne jest więc twierdzenie skarżącego, iż organ nadal pozostaje w bezczynności, mimo iż podjął uchwałę, na tej podstawie, że Zarząd Województwa nie doręczył mu uchwały. Należy tu wyjaśnić, iż w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonywał kontroli podjętej przez Zarząd Województwa uchwały, odmawiającej unieważnienia konkursu. Ocenie Sądu poddana była wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z dnia 28 kwietnia 2008 r. , która w toku postępowania sądowego została usunięta. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, iż organ w podstawie prawnej wskazał art. 54 § 2 p.p.s.a., a nie art. 54 § 3 p.p.s.a. Niewątpliwie w dniu wniesienia skargi organ był bezczynny. Podjęcie uchwały po wniesieniu skargi, nawet jeśli nie uwzględniała ona żądania strony co do meritum, w sprawie o bezczynność stanowi faktycznie uwzględnienie skargi, ponieważ usuwa bezczynność. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. , umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.