I SA/Op 104/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W. i T. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r., Nr XLV/875/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. K. W. i T. W. [dalej: strony, skarżący] wnieśli skargę na uchwałę Nr XLV/875/21 Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Opola podjęła 28 października 2021 r. uchwałę Nr XLV/875/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu (Dz.Urz.Woj.Op. z 2021 r. poz. 2795) [dalej: plan miejscowy]. Wojewoda Opolski wydał 3 grudnia 2021 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Nr IN.I.743.83.2021.AB stwierdzające nieważność uchwały Nr XLV/875/21 Rady Miasta Opola z 27 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały: § 5 ust. 1 (karta terenu nr 001), § 5 ust. 2 (karta terenu nr 002), § 5 ust. 3 (karta terenu nr 003), § 5 ust. 4 (karta terenu nr 004) (Dz.Urz.Woj. Op. z 2021 r. poz. 3269). W efekcie powyższego Rada Miasta Opola podjęła 26 maja 2022 r. uchwałę Nr LV/1028/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu, w zakresie objętym nieważnością wynikającą z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr IN.I.743.83.2021.AB (Dz.Urz.Woj.Op. z 2022 r. poz. 1626). Następnie Rada Miasta Opola podjęła 28 grudnia 2023 r. uchwałę Nr LXXXII/1404/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice Va" w Opolu (Dz.Urz.Woj.Op. z 2024 r. poz. 40). Na podstawie § 7 tej uchwały na obszarze objętym planem utraciła moc uchwała Nr XLV/875/21 Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu. Strony wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Nr XLV/875/21 Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu. Skarżący powołali się na przysługujące im prawo własności działki nr a k.m. [...] w obrębie G. i zarzucili Radzie Miasta Opola przekroczenie granic władztwa planistycznego, nadmierne ograniczenie uprawnień przysługujących im uprawnień właścicielskich, a także pominięcie postanowień ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę. Wskazali, że działka jest zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, a plan miejscowy przewiduje na części działki przebieg ciągów pieszo-jezdnych (1KDL) i terenów zielonych (30ZP), co spowoduje, że wykorzystanie terenu wokół budynku nr [...], z uwzględnieniem przewidzianych w planie miejscowym odległości, stanie się teoretycznie niemożliwe. Sąd na podstawie zapisów planu miejscowego stwierdził, że działka nr a k.m. [...] w części znajduje się na terenie oznaczonym 1MN/U (karta terenu nr [...]), którego przeznaczenie podstawowe to między innymi: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Według planu miejscowego przez będzie przebiegała droga publiczna (1KDL – tereny dróg publicznych – ulice lokalne), a także pas zieleni (30ZP – tereny zieleni urządzonej). Plan miejscowy wyznacza na działce również nieprzekraczalną linię zabudowy równoległą do drogi publicznej i pasa zieleni. Strony wniosły skargę 24 listopada 2023 r., co potwierdzone jest datą naklejki Poczty Polskiej na kopercie, a następnie 27 listopada 2023 r. sprzedały wskazaną wyżej nieruchomość, co wynika z daty sporządzenia aktu notarialnego. Gmina Opole w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W toku postępowania sądowoadministracyjnego nabywcy działki nr a k.m. [...] również wnieśli skargę na plan miejscowy. Na rozprawie przed Sądem stawił się, działający w charakterze pełnomocnika, pracownik Urzędu Miasta Opola, który wniósł o oddalenie skargi, ponieważ skarżący zbyli nieruchomość w toku postępowania sądowego, a ich interesy zostały uwzględnione w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice Va". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu. Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a ppsa). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego albo jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 5a i 6 ppsa). Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) [dalej: usg], każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie rozpoznanej przez Sąd stronom nie przysługiwały środki zaskarżenia w odniesieniu do uchwały Rady Miasta Opola, a w szczególności strony nie były zobowiązane do wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi nie było również limitowane terminem. Strony wywiodły w uzasadnieniu skargi, że ich interes prawny wynika z uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), które wskutek uchwalenia planu miejscowego doznały ograniczenia. Skarga została wniesiona w dniu, w którym stronom przysługiwało prawo własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym. Uprawnienie stron do zaskarżenia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego uchwalonym przez Radę Miasta Opola, znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach. Zatem skarga nie podlegała odrzuceniu. W toku postępowania sądowego skarżący wyzbyli się prawa własności istotnej w sprawie nieruchomości. Z tego powodu utracili również interes prawny legitymujący ich do działania w charakterze strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi na plan miejscowy. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma charakteru "actio popularis" i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela (wyrok TK z 7 marca 2003 r., III RN 42/02). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02). Skarżący powinien wskazać konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 usg podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego, wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie ochrony przysługującej podmiotowi z mocy prawa. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, bądź zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Wskutek zbycia nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym skarżący wyzbyli się również interesu prawnego niezbędnego do skutecznego zaskarżenia uchwały Rady Miasta Opola. Materialnoprawną podstawą, z której skarżący wywodzili swój interes prawny i naruszenie przysługujących im uprawnień było bowiem prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu, chociaż skarga nie podlegała odrzuceniu, to jednak w dniu orzekania w sprawie skarżący nie posiadali już legitymacji do jej wniesienia. Zaskarżona uchwała przestała bowiem oddziaływać na ich interes prawny. W toku postępowania sądowego sprawa stała się zatem bezprzedmiotowa, a samo postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Fakt zbycia nieruchomości nie spowodował jednak wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 usg, lecz jedynie skutkował przejściem tych uprawnień równocześnie z prawem własności na nabywców działki gruntu (wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., II OSK 718/16). W sprawie ze skargi na plan miejscowy nie występuje jednak tak zwane następstwo procesowe, ponieważ każdy skarżący działa wówczas w ramach indywidualnego interesu prawnego. Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 810/22). Sąd zauważa ponadto, że w dniu orzekania stan prawny istotnej w sprawie nieruchomości wyznaczał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Gosławice Va" w Opolu, w którym częściowo uwzględniono argumentację skarżących. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie. Podjęcie nowej uchwały przez Radę Miasta Opola nie może być kwalifikowane jako uwzględnienie skargi zawierającej żądanie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w trybie art. 54 § 3 ppsa, ponieważ rada gminy nie posiada kompetencji władczych uprawniających ją do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Ponadto skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07). Okoliczność utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały wywołuje bowiem skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo TK, który w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94, wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą (postanowienie NSA z dnia 12 listopada 2019 r., II OZ 1022/19). Z tych powodów Sąd rozstrzygnął, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, jak w sentencji postanowienia. W zakresie kosztów postępowania Sąd stwierdził, że zasadą jest, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 ppsa). W zakresie umorzenia postępowania sądowego ustawa przewiduje wyjątki określone w art. 201 § 1-2 ppsa. Zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ppsa, czyli z powodu uwzględnienia skargi w całości w trybie autokontroli. Natomiast w razie umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 118 § 2 ppsa, to jest po skutecznym przeprowadzeniu postępowania mediacyjnego, przepis art. 206 ppsa, dotyczący stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania, stosuje się odpowiednio. Skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania, zarówno wtedy, gdy jego skarga okazała się bezzasadna, jak i w przypadku, gdy orzeczenie sądu nie wypowiada się w kwestii zasadności skargi, bo była ona niedopuszczalna albo postępowanie sądowe okazało się bezprzedmiotowe (postanowienie NSA z 17 stycznia 2012 r., I OZ 5/12). W takim stanie prawnym w sytuacji, gdy postępowanie sądowe zostało umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, brak jest podstaw do orzekania przez Sąd o kosztach postępowania, ponieważ zastosowanie znajduje reguła z art. 199 ppsa, co oznacza, że każda ze stron sama ponosi koszty swojego udziału w postępowaniu.