I SA/Op 1126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 28 listopada 2024 r., Nr 87/IX/24 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. [dalej: skarżący, strona, radny] jest uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 28 listopada 2024 r., Nr 87/IX/24, w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego [dalej: uchwała]. Zgodnie z § 1 uchwały: "Stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Namysłowie Pana W. S. z powodu naruszenia przez niego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy". Ponadto uchwała w § 2 stanowi o zobowiązaniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie do niezwłocznego przesłania uchwały Wojewodzie Opolskiemu, Komisarzowi Wyborczemu w Opolu oraz zainteresowanemu radnemu W. S., a w § 3 stanowi o tym, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu projektu uchwały (k. 31-32 akt) przywołano treść art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) [dalej: usg] i art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 ze zm.) [dalej: ukw] oraz wyjaśniono, że w okresie sprawowania mandatu radnego W. S. korzystał z mienia komunalnego Gminy Namysłów [dalej: Gmina, organ] w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (rolną) z wykorzystaniem działki gminnej nr a, położonej w S., o czym świadczy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zebrane dowody. Dalej w uzasadnieniu projektu uchwały następuje opis stanu faktycznego sprawy oraz konkluzja, że mimo istniejących, w dniu złożenia ślubowania, przesłanek uzasadniających wygaśnięcie mandatu, radny nie zaprzestał powadzenia działalności w trzymiesięcznym terminie zakreślonym w art. 24f ust. 1a usg. Organ ustalił i opisał w uzasadnieniu projektu uchwały, że w toku dyskusji na sesji Rady Miejskiej w Namysłowie dnia 26 września 2024 r. radny oświadczył, że użytkuje działkę nr a położoną w S. na potrzeby swojego gospodarstwa rolnego. Fakt ten potwierdził również na posiedzeniu Komisji Budżetu i Gospodarki Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 23 września 2024 r. oraz na Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 25 września 2024 r. Jak twierdzi, działkę tę użytkuje od lat 80-tych ubiegłego wieku i w jego ocenie doszło do zasiedzenia ww. nieruchomości. Sprawa ta była przedmiotem sporu sądowego pomiędzy skarżącym (który wówczas nie był radnym) a Gminą. Sąd Okręgowy w O. prawomocnym wyrokiem stwierdził, że ta nieruchomość nie została zasiedziana i jest własnością Gminy, co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej KW nr [...]. Radny użytkuje tę działkę nadal, przechowując tam między innymi swoje płody rolne. Na wskazaną okoliczność zostały sporządzone przez pracownika Urzędu Miejskiego w Namysłowie notatki służbowe wraz ze zdjęciami (stan faktyczny na dzień 25 października 2024 r.), jak również potwierdzają to świadkowie przesłuchani w ramach postępowania wyjaśniającego. W dniu 2 października 2024 r. z konta radnego została uiszczona na konto Gminy opłata tytułem podatku rolnego oraz czynszu dzierżawnego za bezumowne korzystanie z działki nr a – wezwanie dotyczyło zapłaty należności głównej za rok 2023 i rok 2024 do dnia 9 września 2024 r. W dniu 12 listopada 2024 r. wysłano do radnego wezwanie do zapłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym nr a za okres od 10 września 2024 r. do 31 października 2024 r. Pismem z dnia 15 października 2024 r. Zastępca Burmistrza Namysłowa zwrócił się do radnego z zapytaniem, czy nadal użytkuje działkę rolną nr a, a jeżeli nie, to żeby podał, kiedy tego zaprzestał. W odpowiedzi skarżący napisał, że po objęciu mandatu radnego scedował swoje prawa nabyte (w okresie od 1986 do maja 2024 r.) użytkowania działki rolnej nr a na syna M. S., to jest ustawowego spadkobiercę. W ocenie organu złożone wyjaśnienia stoją w sprzeczności z wypowiedziami publicznymi radnego, o których była mowa wyżej. Dalej w uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny wspomina we wszelkich prowadzonych rozmowach, że posiada hodowlę bydła, do prowadzenia której niezbędna jest słoma, która jest zgromadzona na działce nr a. Ponadto do dnia 31 października 2024 r. radny nie wycofał wniosku o dopłaty bezpośrednie, złożonego w dniu 13 maja 2024 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Opolski Oddział Regionalny Biuro Powiatowe w Namysłowie, dla płatności do działki nr a w roku 2024. W złożonym oświadczeniu majątkowym z dnia 23 maja 2024 r. radny oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne roślinno-hodowlane. Dnia 21 sierpnia 2024 r. radny złożył wniosek o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, w którym złożył oświadczenie, że prowadzi mikroprzedsiębiorstwo. Gmina pismem z dnia 9 września 2024 r. wezwała radnego do zwrotu nieruchomości w terminie do 30 września 2024 r. Radny nie stawił się na umówione spotkanie, którego celem było przekazanie działki nr a. W dniu 15 października 2024 r. (pismo z dnia 14 października 2024 r.) Gmina złożyła pozew do Sądu Rejonowego w K. o wydanie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu wyjaśnienia radnego w świetle zebranego materiału nie zasługują na uwzględnienie. Strona zaskarżyła uchwałę w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 24f usg, poprzez wadliwe – w jej ocenie – utożsamienie działalności rolniczej z działalnością gospodarczą, a tym samym naruszenie art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.) [dalej: upp] w związku z art. 4 upp oraz art. 6 upp w związku z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 20 Konstytucji, a w konsekwencji wadliwe wygaszenie mandatu radnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nigdy nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Podał, że prowadzi natomiast rodzinne gospodarstwo rolne, a więc wykonuje działalność rolniczą. W jego ocenie w stanie prawnym sprawy brak jest podstaw do utożsamiania działalności rolniczej z działalnością gospodarczą, a wręcz art. 6 upp wprost wyłącza działalność rolniczą z zakresu pojęcia działalności gospodarczej z art. 3 upp oraz pojęcia przedsiębiorcy z art. 4 upp. Zgodnie z treścią art. 24f usg wyłącznie prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego stanowi podstawę wygaszenia mandatu radnego. Przepis ten jako konstruujący zakaz nie może być jednocześnie interpretowany w sposób rozszerzający, taka bowiem rozszerzająca interpretacja musi zakładać brak istnienia racjonalnego ustawodawcy, który dodatkowo nie zna uchwalanych przez siebie norm, w tym i definicji legalnych, a takiego założenia z uwagi na treść art. 2 Konstytucji poczynić nie można. Zdaniem skarżącego zastosowana przez Radę Miejską w Namysłowie podstawa prawna jest wadliwa w stopniu oczywistym, nie mogła bowiem być stosowana do radnego W. S. prowadzącego działalność rolniczą, a nie działalność gospodarczą. Dalej skarżący argumentował, że złożył ślubowanie w dniu 7 maja 2024 r., a działkę gruntu nr a, położoną w S., przekazał do władania swojemu synowi M. S. po zbiorze rzepaku w dniu 7 lipca 2024 r., a więc po upływie 2 miesięcy od dnia objęcia mandatu radnego. Tym samym od dnia 7 lipca 2024 r. nie władał już żadnym mieniem komunalnym, stąd też brak było podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym zakresie skarżący złożył stosowne wyjaśnienia w piśmie z 21 października 2024 r. adresowanym do Burmistrza Namysłowa oraz w piśmie do Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda]. Zdaniem radnego, uiszczenie przez niego opłat za przedmiotową działkę przed datą objęcia mandatu radnego jest prawnie irrelewantne i nie dowodzi, że dniu 7 sierpnia 2024 r. władał mieniem komunalnym. Na marginesie powyższego skarżący wskazał też, że doręczenie zaskarżonej uchwały nastąpiło bez pouczenia go co do trybu i sposobu zaskarżenia uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 9 § 1 i art. 384 § 1 ukw, argumentowała, że skarga powinna podlegać odrzuceniu, ponieważ została wniesiona z uchybieniem ustawowemu terminowi. Gmina podniosła, że uchwałę doręczono skarżącemu w dniu 2 grudnia 2024 r. (k. 150 akt). Siedmiodniowy termin wniesienia skargi, za pośrednictwem organu, upłynął zatem z dniem 9 grudnia 2024 r. W dniu 5 grudnia 2024 r. skarżący złożył osobiście w siedzibie organu dwa egzemplarze kserokopii skargi podpisanej przez profesjonalnego pełnomocnika wraz ze skserowanymi załącznikami. Oryginał skargi został zaś nadany przez pełnomocnika w placówce pocztowej w dniu 6 grudnia 2024 r., co wynika z daty stempla pocztowego. Oryginał skargi w dwóch egzemplarzach (z takim samym podpisem jak znajdujący się na złożonych w dniu 5 grudnia 2024 r. kserokopiach) wpłynął do organu dopiero w dniu 11 grudnia 2024 r. W ocenie organu kserokopia dokumentu skargi nie jest samą skargą, zatem dokument złożony w dniu 5 grudnia 2024 r. w siedzibie urzędu gminy nie może odnieść pożądanego efektu. Nie jest także możliwe wezwanie do uzupełnienia braków, albowiem oryginał skargi wpłynął do organu i jest tożsamy z kopią. W dalszej kolejności organ opisał stan faktyczny, który legł u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, powołując się przy tym na treść dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę oraz nagrania transmisji sesji Rady Miejskiej w Namysłowie z 26 września 2024 r. oraz 28 listopada 2024 r. W ocenie Gminy zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaznaczyła, że problem prowadzenia działalności rolniczej w kontekście art. 24f ust. 1 usg był bowiem przedmiotem orzeczeń sądowych. Powyższą kwestię przesądziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, rozstrzygająca, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 usg. Stąd fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez radnego na mieniu gminnym jest naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 usg. Dokonane w art. 6 upp wyłączenie nie przesądza, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega regulacjom tej ustawy w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie natomiast mieści się w definicji działalności gospodarczej. Działalność ta nie różni się niczym od wykonywania innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące podawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Uznanie, że radny może prowadzić gospodarstwo rolne na mieniu gminnym, prowadziłby do nierespektowania zakazu wprowadzonego ze względu na ochronę ważnego interesu publicznego. W ocenie Gminy przed podjęciem uchwały zostało przeprowadzone bardzo szczegółowe i kompleksowe postępowanie wyjaśniające. Najistotniejsze zdaniem organu jest to, że skarżący publicznie we wrześniu 2024 jednoznacznie przyznał, że działkę nr a użytkował w chwili wypowiedzi. Na nagranej sesji Rady Miejskiej z dnia 26 września 2024 r. skarżący kilkukrotnie opowiadał o tym, że użytkuje działkę nr a, jednocześnie wyjaśniając, że w jego ocenie ma do tego prawo. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, na czele z publicznymi wypowiedziami skarżącego, jednoznacznie dowodzi, że skarżący użytkował i władał działką gminną po 7 sierpnia 2024 r., to jest po upływie 3 miesięcy od chwili objęcia przez skarżącego mandatu radnego. Organ wskazał też, że chybiony jest zarzut braku pouczenia w piśmie doręczającym skarżącemu zaskarżoną uchwałę. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała zawierała stosowne pouczenie, czego skarżący nie neguje. W tych warunkach organ stwierdził, że nie miał już obowiązku ponawiania pouczenia w piśmie przewodnim doręczającym zaskarżoną uchwałę. Gmina wniosła ponadto o dopuszczenie przez Sąd dowodów z załączonych dokumentów wyszczególnionych w treści skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 6 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i argumenty w niej przedstawione. Akcentował, że w przedmiotowej sprawie wadliwie organ stanowiący wygasił mandat, naruszając art. 24f usg. Podkreślił, że skarżący nie włada nieruchomością. Wnosił o dołączenie protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w K. w Wydziale [...] Cywilnym, sygn. akt [...]. W jego ocenie Rada Gminy nie wykazała przesłanek stanowiących o wygaszeniu mandatu. Wnosił też o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w K. Skarżący poparł stanowisko swojego pełnomocnika wyrażone zarówno w skardze, jak i na rozprawie. Wskazał, że organ przedłożył fałszywe dokumenty mające na celu pozbawienie go mandatu. Pełnomocnik organu wnosił na rozprawie tak jak w odpowiedzi na skargę, a także w objętej skargą uchwale. Podnosił, że zawisła przed sądem powszechnym sprawa pozostaje bez związku z niniejszym postępowaniem i wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania. Akcentował, że stanowisko organu znajduje potwierdzenie zarówno w odpowiedzi na pozew złożony przez stronę, jak i w zgłoszonym przez stronę protokole posiedzenia przed Sądem Rejonowym w K. Podnosił, że podstawowym dowodem, aczkolwiek jest ich szereg, są nagrania, na których skarżący oświadcza w czasie teraźniejszym, że "użytkuje" nieruchomość. Sąd na rozprawie dopuścił dowód z odpisu odpowiedzi na pozew z dnia 12 grudnia 2024 r. wniesionej przez W. S. w sprawie z powództwa Gminy Namysłów o wydanie nieruchomości oraz z protokołu rozprawy z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt [...]. Sąd na rozprawie oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]: (§ 1) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; (§ 2) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc niebędące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa, który jednak nie ma w sprawie zastosowania (art. 134 § 1 ppsa). W pierwszej kolejności Sąd musi odnieść się do najdalej idącego zarzutu odpowiedzi na skargę. W zakresie wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd stwierdził, że stosownie do art. 9 § 1 ukw, ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. W niniejszej sprawie strona, której w dniu 2 grudnia 2024 r. doręczono zaskarżoną obecnie uchwałę, złożyła skargę w Urzędzie Miejskim w Namysłowie w dniu 5 grudnia 2024 r. – zachowując tym samym termin siedmiu dni z art. 384 § 1 ukw. Skarga obarczona była brakiem formalnym, ponieważ nie została podpisana, lecz na dokumencie widniało jedynie maszynowe odwzorowanie podpisu pełnomocnika skarżącego. Brak ten został jednak usunięty bez wezwania, ponieważ w dniu 11 grudnia 2024 r. wpłynął egzemplarz skargi opatrzony własnoręcznym podpisem pełnomocnika strony. Tym samym nie istniała podstawa do odrzucenia skargi przez Sąd na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, jako wniesionej po upływie terminu. Nie było też konieczne wezwanie pełnomocnika do podpisania skargi (art. 46 § 1 pkt 4 ppsa). Chybiony jest też zarzut skarżącego dotyczący braku pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi, ponieważ taka informacja znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Projekt uchwały wraz z uzasadnieniem strona, jako radny, niewątpliwie otrzymała przed sesją rady, a przede wszystkim – strona wniosła skargę w sposób i w terminie wyznaczonym przepisami Kodeksu wyborczego. Interes prawny skarżącego nie doznał zatem żadnego uszczerbku. W zakresie postępowania dowodowego Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 54 § 2 ppsa, organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z tego powodu Sąd stwierdził, że dokumenty stanowiące załączniki do odpowiedzi na skargę stanowią akta sprawy, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa. Zbędne było zatem dopuszczenie tych dokumentów, jako wnioskowanych dowodów, na podstawie art. 106 § 3 ppsa. Na podstawie wspomnianego przepisu Sąd dopuścił natomiast dowody w postaci odpowiedzi na pozew oraz protokołu rozprawy przed sądem powszechnym uznając, że uzupełniają one dotychczasowe akta sprawy i znacząco przyczynią się wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących stanu sprawy, przede wszystkim w kwestii posiadania i wykorzystywania mienia komunalnego przez radnego. Przechodząc do analizy meritum sprawy Sąd wskazuje, że kontrola legalności zaskarżonego aktu, dokonywana przez sąd administracyjny, prowadzona jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym. Artykuł 147 § 1 ppsa nie wskazuje przesłanek przewidzianej nim eliminacji kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Dlatego też należy w tym zakresie sięgnąć do regulacji ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 91 ust. 1 usg stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei, stosownie do art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia cytowanych regulacji należy wyprowadzić wniosek, że także sąd administracyjny uprawniony jest do zastosowania środka w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu tylko w przypadku, gdy podjęto go z istotnym naruszeniem prawa. Natomiast naruszenie nieistotne skutkować powinno stwierdzeniem tego faktu w wydawanym wyroku. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym prawodawca nie wskazał, jakiego rodzaju naruszenia mogą przesądzać o tym, czy stwierdzona sprzeczność z prawem jest istotna, czy też nie. W literaturze i orzecznictwie do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zaliczono naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sformułowanie "nieistotne naruszenie prawa" stanowi pojęcie nieostre i obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 147 wraz z powołaną tam literaturą i orzecznictwem). Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ukw i art. 383 § 6 ukw w związku z naruszeniem zakazu z art. 24f ust. 1 i nakazu z art. 24f ust. 1a usg. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 ukw). Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 ukw – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7 ukw, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 ukw). W przypadkach określonych w art. 383 § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 ukw przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (art. 383 § 3 ukw). Według art. 383 § 5 ukw, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 ukw, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 ukw). Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 ukw – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7 ukw, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu (art. 384 § 1 ukw). Na mocy art. 24f usg: (§ 1) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; (§ 1a) jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 usg, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ukw. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Celem regulacji z art. 24f ust. 1 usg jest między innymi zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące podawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999, nr 5, poz. 103, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21). Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Artykuł 24f ust. 1 usg nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Ustawodawca w art. 24f ust. 1 usg nie uzależnił bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 usg opiera się bowiem na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego między innymi decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1573/18). W wyroku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2935/16, NSA zwrócił uwagę, że konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 usg opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu. Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 102/17). W sprawie wymaga ponadto sprecyzowania, że art. 24f ust. 1 usg nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10). Wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie (wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2120/17). W sprawie niniejszej trzeba wziąć pod uwagę, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 1/07, NSA wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 usg. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą jest działalnością zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Wszystkie te cechy ma prowadzenie gospodarstwa rolnego. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W wyroku z 24 września 2024 r., sygn. akt III FSK 778/24, NSA jednoznacznie stwierdził, że na mocy art. 269 § 1 ppsa stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Przy czym ogólną moc wiążącą posiadają zarówno abstrakcyjne, jak i konkretne uchwały NSA (wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1284/07). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska zajętego w uchwale, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować w sprawach dotyczących danego typu stanu faktycznego i prawnego (wyroki NSA z: 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09; 23 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1141/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2817/14). Odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale NSA bez zachowania trybu określonego w art. 269 § 1 ppsa należy uznać za naruszenie prawa, odpowiadające podstawie kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 269). Celem przyjęcia rozwiązania z art. 269 ppsa było zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Jednolitość orzecznictwa sądów stanowi gwarancję demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa (wyrok NSA z 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1946/06). W obowiązującym aktualnie stanie prawnym powyższa uchwała nie utraciła aktualności. Zgodnie bowiem z art. 3 upp, działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Prowadzenie gospodarstwa rolnego spełnia te cechy. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 upp, przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Odnosząc ten przepis do treści uzasadnienia przywołanej uchwały, należy stwierdzić, że – pomimo zaistniałej zmiany prawa w stosunku do stanu istniejącego w dniu jej podjęcia – dokonane w art. 6 ust. 1 pkt 1 upp wyłączenie nie przesądza o tym, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonym w Prawie przedsiębiorców regulacjom w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie natomiast mieści się w definicji działalności gospodarczej. Systematyka przepisów Prawa przedsiębiorców, które najpierw określa w art. 3, co jest działalnością gospodarczą, a następnie stanowi, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w art. 6 upp, wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 3 upp, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Prowadzenie gospodarstwa rolnego, charakteryzujące się przymiotami wskazanymi w art. 3 upp, jest więc prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 usg. Zaznaczyć należy, że w art. 24f ust. 1 usg chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej), dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, to jest ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód. Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem, jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza. Artykuł 24f ust. 1 usg wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego (wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 3274/17). Wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Brak faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi bowiem niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym. Wymaga przy tym podkreślenia, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. II OSK 2059/17, wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3681/19). W ocenie Sądu powyższa wykładnia prawa, wbrew stanowisku skarżącego, nie stoi w sprzeczności z art. 3, art. 4, art. 6 upp oraz art. 20 i art. 23 Konstytucji, a w tym nie narusza zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasady oparcia ustroju rolnego na rodzinnych gospodarstwach rolnych, ponieważ dana osoba, ubiegając się o mandat radnego, dobrowolnie decyduje się na przyjęcie ustawowych ograniczeń w prowadzeniu dotychczasowej działalności. Sąd rozstrzygający sprawę niniejszą kierował się powyższą utrwaloną już sądową wykładnią prawa, a tym samym wytyczyła ona kierunek rozważań Sądu i wyznaczyła sposób analizy sprawy. Sąd zapoznał się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy i ustalił, co następuje. Jak wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. oraz danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Namysłowskiego (k. 35-38 akt), istotna w sprawie działka nr a, a.m. [...], obręb S., o powierzchni 0,5364 ha, sklasyfikowana jako grunty orne klasy IVb, stanowi własność Gminy (mienie komunalne). W przeszłości skarżący prowadził spór z Gminą, domagając się stwierdzenia, że nastąpiło zasiedzenie przez niego powyższej nieruchomości. Początkowo Sąd Rejonowy w K. Wydział [...] Cywilny postanowieniem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt [...], stwierdził, że skarżący nabył przez zasiedzenie własność działki gruntu nr a. Jednak Sąd Okręgowy w O. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy, wskutek apelacji Gminy, postanowieniem z 23 września 2021 r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżone postanowienie Sądu Rejonowego w K. z 16 stycznia 2020 r. i oddalił wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Następnie Sąd Najwyższy, postanowieniem z 10 lutego 2023 r., sygn. akt [...], odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego wywiedzionej od postanowienia Sądu Okręgowego w O. z 23 września 2021 r. (k. 39-48 akt). Według oświadczenia organu, mimo faktu, iż nieruchomość nie została zasiedziana i jest własnością Gminy, skarżący nadal nieruchomością władał i ją użytkował w ramach prowadzonej przez siebie działalności rolniczej (k. 25 akt). Decyzją z 25 stycznia 2024 r., nr [...], Burmistrz Namysłowa (organ podatkowy) ustalił stronie zobowiązanie w podatku rolnym na rok 2024 w wysokości 66 zł. Przedmiotem opodatkowania była powyższa działka. Decyzję doręczono 21 lutego 2024 r. (k. 54-55 akt). Decyzja zawiera zdawkowe uzasadnienie faktyczne i prawne, jednak powołana podstawa prawna i okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że strona została uznana za posiadacza gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym podatnika podatku rolnego (art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, Dz.U. z 2024 r. poz. 1176 ze zm.). Strona uiściła podatek należny za cały rok podatkowy w dniu 23 lutego 2024 r. (k. 74 akt). Pismem z 9 września 2024 r. Burmistrz Namysłowa poinformował skarżącego, że zobowiązanie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości gminnej nr a, k.m. [...], położonej w S., za okresy od 17 maja 2023 r. do 16 maja 2024 r. oraz od 17 maja 2024 r. do 9 września 2024 r. zostało naliczone w kwotach odpowiednio 198,47 zł i 63,08 zł, razem: 261,55 zł (k. 57 akt). Strona uiściła to zobowiązanie w dniu 2 października 2024 r. (k. 83 akt), wskutek wezwania z do zapłaty z 26 września 2024 r. (k. 73 akt). Ponadto pismem z 5 listopada 2024 r. Burmistrz Namysłowa wezwał skarżącego do uiszczenia kwoty 105,06 zł tytułem odszkodowania za bezumowne korzystanie z działki nr a w okresie od 10 września 2024 r. do 31 października 2024 r. Na posiedzeniu Komisji Budżetu i Gospodarki Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 23 września 2024 r. oraz posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 25 września 2024 r. skarżący podnosił, że naliczenie opłaty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości powinno przybrać formę decyzji, co zanotowano w protokołach (k. 81-82). Kwestię tę strona podniosła też podczas sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 26 września 2024 r., co odnotowano w protokole nr [...] (k. 126). Gmina żądała protokolarnego przekazania działki nr a na jej rzecz w dniu 30 września 2024 r., jednak skarżący nie stawił się i czynności nie dokonano (k. 59 akt). W piśmie z 21 października 2024 r. strona oświadczyła, że po objęciu mandatu radnego scedowała swoje prawa nabyte (w okresie od 1986 r. do maja 2024 r.) użytkowania działki rolnej a na spadkobierców ustawowych, a dokładnie – na syna M. S. (k. 85 akt). Pismem z 14 października 2024 r. Gmina wniosła do Sądu Rejonowego w K. pozew przeciwko skarżącemu o wydanie nieruchomości, to jest działki nr a (k. 117 akt). W odpowiedzi na pozew (pismo z 12 grudnia 2024 r.) strona podniosła, że nieruchomość przejmie wyznaczony przez nią spadkobierca oraz że uznaje za wiążące postanowienie Sądu Rejonowego w K. z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt [...] (k. 233-235 akt). W toku rozprawy przed Sądem Rejonowym w K. skarżący stwierdził do protokołu, że do sierpnia kosił rzepak na działce, a potem przekazał wszelkie prawa swojemu synowi M. S., który użytkuje tę działkę. Potwierdził też, że złożył do ARiMR do maja 2024 r. wnioski o dopłaty i dopłatę otrzymał. Wniosek do ARiMR dotyczył też działki nr a (k. 262-265 akt). Z dokumentacji związanej z wnioskami skarżącego złożonymi 26 lutego 2024 r. i 21 sierpnia 2024 r. (k. 95-114 akt) wynika, że strona prowadzi gospodarstwo rolne i ubiegała się o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, który to zwrot został jej przyznany decyzjami Burmistrza Namysłowa. Pracownicy Urzędu Miejskiego w Namysłowie zapisali w notatkach służbowych z 29 grudnia 2023 r., 25 sierpnia 2024 r., 4 września 2024 r., 30 września 2024 r., 25 października 2024 r. i udokumentowali zdjęciami to, że działka nr a jest użytkowana (k. 60-72, 91-94 akt). Ponadto Pracownicy Urzędu Miejskiego w Namysłowie przesłuchali w dniu 22 października 2024 r. świadków, którzy potwierdzili, że skarżący użytkuje działkę nr a, co zapisano w protokołach (k. 84-90 akt). Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [dalej: ARiMR] w piśmie z 22 sierpnia 2024 r. przekazała informację, że do działki nr a, k.m. [...] (tak w treści pisma), obręb S., w latach 2015-2024 płatności pobierał skarżący (k. 56 akt). W piśmie z 31 października 2024 r. ARiMR poinformowała, że do działki nr a skarżący złożył wniosek o dopłaty bezpośrednie w dniu 13 maja 2024 r., działka ta nie została wycofana z płatności, płatności zaliczkowe zostały naliczone, jednak na dzień udzielenia odpowiedzi nie zostały zrealizowane (k. 129 akt). Protokół nr [...] sesji Rady Miejskiej w Namysłowie przeprowadzonej 7 maja 2024 r. oraz lista obecności radnych na tej sesji (k. 49-50 akt) potwierdzają, że skarżący odebrał zaświadczenie o wyborze i złożył ślubowanie, a więc objął mandat radnego Rady Miejskiej w Namysłowie. W skład Rady wchodzi 21 radnych. Na zakończenie sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 13 maja 2024 r. Przewodniczący Rady przypomniał radnym o obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego wraz z oświadczeniem o nieprowadzeniu działalności na mieniu gminy. Skarżący był wówczas obecny na sesji, co wynika z protokołu nr [...] sesji Rady Miejskiej i listy obecności radnych (k. 51-53 akt). W protokole Nr [...] sesji Rady Miejskiej w Namysłowie przeprowadzonej 26 września 2024 r. zanotowano (k. 133 akt), że skarżący oświadczył, iż użytkuje działkę a i stwierdził, że wygrał sprawę, ma na to wyrok sądu. Zapis przebiegu sesji w formie pliku audiowizualnego utrwalonego na płycie kompaktowej znajduje się w aktach sprawy (k. 30). Wojewoda w piśmie z 8 listopada 2024 r., na podstawie art. 98a ust. 1 usg, wezwał Radę Miejską w Namysłowie do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu W. S. radnego Rady Miejskiej w Namysłowie w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (k. 123 akt). Podczas sesji Rady Miejskiej w Namysłowie zwołanej na dzień 28 listopada 2024 r. skarżący złożył wyjaśnienia, negując przy tym istnienie podstaw faktycznych uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego i podkreślając, że nie korzystał z działki nr a w okresie sprawowania mandatu, to jest od lipca 2024 r. Wskazał, że zgodnie z prawem mógł ją użytkować do 7 sierpnia 2024 r. Przebieg sesji w formie pliku audiowizualnego utrwalonego na płycie kompaktowej znajduje się w aktach sprawy (k. 30). Protokół sesji jest powszechnie dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Namysłowie (https://bip.namyslow.eu/8719/4141/ protokoly-rady-miejskiej-2024-2029.html). Sąd odniósł ustalony w sprawie stan faktyczny do stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały i stwierdził, co następuje. Organem właściwym do podjęcia zaskarżonej uchwały była rada gminy, czyli w sprawie Rada Miejska w Namysłowie (art. 383 § 2 ukw). Za podjęciem uchwały głosowało 13 radnych, 1 radny głosował przeciw, 3 radnych wstrzymało się od głosu od głosu. Radny, którego statusu dotyczyła przedmiotowa uchwała, nie brał udziału w głosowaniu. W skład Rady wchodzi 21 radnych. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 ust. 1 usg). Do podjęcia uchwały była wymagana zwykła większość głosów. Uchwała została zatem podjęta prawidłowo. Okoliczność powyższa nie była kwestionowana. W stanie faktycznym sprawy nie jest wątpliwe ani sporne to, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne. Niewątpliwe i niesporne jest również to, że strona po złożeniu ślubowania w dniu 7 maja 2024 r. przystąpiła do wykonywania mandatu radnego (art. 23a ust. 1 usg). Trzymiesięczny termin z art. 24f ust. 1a usg oraz art. 383 § 5 ukw upłynął więc wraz z końcem dnia 7 sierpnia 2024 r. i również jest to okoliczność niesporna. W stanie faktycznym sprawy wynikającym z dokumentów przedstawionych Sądowi – właścicielem istotnej w sprawie działki gruntu jest Gmina. Postanowienie Sądu Rejonowego w K., do którego odwołuje się skarżący, zostało bowiem zmienione prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w O., a wniosek W. S. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości został oddalony. Przysługujące Gminie prawo własności gruntu działki nr a potwierdza aktualna treść księgi wieczystej (informacja powszechnie dostępna za pośrednictwem portalu https://ekw.ms.gov.pl) oraz wydruk księgi wieczystej znajdujący się w aktach. Okoliczność ta jest niewątpliwa zdaniem Sądu. Dalej z akt sprawy wynika, że skarżący wszedł w posiadanie działki nr a w roku [...] (co ustalił Sąd Rejonowy w K.) i wykonywał nad nią władztwo, a w szczególności włączył ją do prowadzonego gospodarstwa rolnego, co wynika z opisanych wyżej dowodów. Kluczowe znaczenie w sprawie mają okoliczności zaistniałe w roku 2024, niezbędne do ustalenia, czy po dniu 7 sierpnia 2024 r. skarżący posiadał działkę nr a, czemu zaprzeczył. W tym miejscu należy przypomnieć, że posiadanie jest instytucją prawa cywilnego. Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) [dalej: kc], posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest stanem faktycznym, w którym podmiot prawa cywilnego sprawuje we własnym interesie względnie trwałe, faktyczne władztwo nad rzeczą w zakresie prawa własności albo w zakresie innego prawa podmiotowego umożliwiającego sprawowanie faktycznego władztwa nad cudzą rzeczą. Możliwość stwierdzenia posiadania nie jest uzależniona od okoliczności, w których posiadanie zostało uzyskane, a w szczególności nie ma znaczenia charakter zdarzeń, których wystąpienie spowodowało zmianę posiadacza. W przypadku gdy posiadanie polega na rzeczywistej i względnie trwałej możliwości sprawowania faktycznego władztwa nad rzeczą może ono przejawiać się w szczególności w skutecznym przeciwdziałaniu przez posiadacza jakimkolwiek zakłóceniom istniejącej między nim a rzeczą relacji faktycznej. Władztwo faktyczne nad rzeczą (corpus) jest jednym z dwóch elementów składowych pojęcia posiadania. Drugim elementem składającym się na pojęcie "posiadania" jest element psychiczny, czyli wola sprawowania faktycznego władztwa we własnym interesie (animus rem sibi habendi). Posiadanie jest pochodną czysto faktycznego stosunku podmiotu prawa cywilnego do rzeczy. W konsekwencji należy stwierdzić, że zakres posiadania, które nie wynika z żadnego prawa podmiotowego, nie może być określony a priori, lecz w każdym konkretnym przypadku musi być określany a posteriori poprzez analizę zakresu faktycznego władztwa nad rzeczą sprawowanego przez posiadacza (W. Borysiak (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 33, Warszawa 2024, art. 336). Z akt sprawy wynika, że skarżący w przeszłości bezskutecznie dążył do uzyskania prawa własności działki nr a poprzez stwierdzenie jej zasiedzenia. Aktywność taka potwierdza, że strona wykonywała władztwo nad rzeczą i zachowywała się tak jakby była jej właścicielem, czego jednak nie mogła potwierdzić tytułem prawnym do nieruchomości. Istotne w sprawie jest jednak przede wszystkim to, że – w ocenie skarżącego – przysługuje mu prawo własności działki, o czym orzekł nieprawomocnie Sąd Rejonowy w K. Strona nie akceptuje prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w O., który jej wniosek o zasiedzenie oddalił postanowieniem wydanym wskutek apelacji Gminy. Podczas sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 26 września 2024 r. na pytanie Zastępcy Burmistrza Namysłowa, czy strona bezumownie użytkuje dz. nr a, skarżący odpowiedział, że tak. Stwierdził też, że wygrał sprawę. Na kolejne pytanie Zastępcy Burmistrza Namysłowa, na jakiej podstawie skarżący tak twierdzi, ten odparł, że ma wyrok sądu. W roku 2024 r. skarżący uiścił podatek rolny z tytułu posiadania działki w kwocie obejmującej cały rok podatkowy i nie domagał się zmiany decyzji wymiarowej z 25 stycznia 2024 r. w trybie art. 254 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111) ze względu na zmianę okoliczności faktycznych, polegających na przekazaniu synowi władztwa nad działką, jak twierdził w lipcu 2024 r., co skutkowałoby zmianą osoby podatnika w rozumieniu art. 3 ustawy o podatku rolnym oraz nowym ustaleniem zobowiązania podatkowego – proporcjonalnie do liczby miesięcy, w których istniał obowiązek podatkowy (art. 6a ust. 3 ustawy o podatku rolnym). Z powyższego faktu zapłaty podatku rolnego skarżący wyprowadził wniosek, że jest uprawniony do użytkowania działki, co oświadczył podczas sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 28 listopada 2024 r., podnosząc, że podatek jest zapłacony, więc on bezumownie nie korzysta z tej działki, bo Burmistrz Namysłowa wydał decyzję o pobraniu podatku. Strona uiściła też dobrowolnie w dniu 2 października 2024 r. cywilnoprawną należność z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości gminnej (działki nr a) w kwocie 63,08 zł za okres od 17 maja 2024 r. do 9 września 2024 r. Z powołanych w stanie faktycznym zaprotokołowanych wypowiedzi strony z 23 września 2024 r. i 25 września 2024 r. złożonych podczas posiedzeń Komisji Budżetu i Finansów oraz Komisji Rewizyjnej wynika, że kwestionuje ona fakt ustalenia zobowiązania w podatku rolnym (należności publicznoprawnej) i równocześnie naliczenia opłaty za bezumowne korzystanie z gruntu, którego właścicielem jest Gmina (należności cywilnoprawnej), nie kwestionuje natomiast samego faktu władania tą nieruchomością. Dalej w odpowiedzi na pozew Gminy o wydanie nieruchomości skarżący oświadczył, że rzecz przejmie wyznaczony spadkobierca pozwanego. W toku rozprawy przed sądem powszechnym w dniu 9 stycznia 2025 r. skarżący wyjaśnił, że do sierpnia 2024 r. kosił rzepak na tej działce oraz że otrzymał w roku 2024 dopłaty z ARiMR, w tym również do działki nr a. Wypowiedź ta koresponduje z pismami ARiMR z 22 sierpnia 2024 r. i 31 października 2024 r., która przekazała informację, że w latach 2015-2024 do działki nr a skarżący pobierał płatności oraz że złożył wniosek o dopłaty bezpośrednie w dniu 13 maja 2024 r., a działka nr a nie została wycofana z płatności. Wypowiedź skarżącego w toku rozprawy przed sądem powszechnym zaprzecza również jego twierdzeniu o tym, że istotną w sprawie działkę przekazał synowi w lipcu 2024 r. Ponadto powołane wyżej oświadczenie skarżącego jednoznacznie wskazuje, że zgodnie z jego przekonaniem działka nr a przypadnie jego spadkobiercy, a więc zostanie przekazana wraz z majątkiem spadkowym, czyli po śmierci spadkodawcy. Wszystko to zdaniem Sądu jednoznacznie potwierdza, że działka nr a stanowiła w roku 2024, w tym również – co istotne – po 7 sierpnia 2024 r., część gospodarstwa rolnego prowadzonego przez stronę. Wbrew temu, co oświadczył skarżący o wyzbyciu się władztwa nad gruntem w lipcu 2024 r., Sąd stwierdził, że radny po pierwsze – nie zajmował konsekwentnie takiego stanowiska, przecząc sobie w wypowiedziach, które zostały utrwalone w zebranym materiale dowodowym, i na przykład w odpowiedzi na pozew o wydanie nieruchomości (czyli w piśmie z 12 grudnia 2024 r.) wprost wskazał, że rzecz przejmie jego prawnie wyznaczony spadkobierca; po drugie – takiemu oświadczeniu strony przeczą również inne dowody, a w szczególności potwierdzenie z 2 października 2024 r. zapłaty na konto bankowe Gminy należności o charakterze cywilnoprawnym, powstałej wskutek bezumownego korzystania w okresie do 9 września 2024 r. z nieruchomości, której właścicielem jest Gmina. Skarżący wykazał się zatem zarówno faktycznym władztwem nad rzeczą, jak i wolą posiadania jej dla siebie, korzystając z niej w celu prowadzenia produkcji rolnej oraz uzyskując z tego korzyści. Wypowiedzi strony, w których twierdzi ona, że wyzbyła się posiadania mienia komunalnego już w lipcu 2024 r., nie są wiarygodne zdaniem Sądu. Ich zgodności ze stanem faktycznym przeczą inne powołane wyżej stwierdzenia strony potwierdzające korzystanie z działki nr a oraz podejmowane w roku 2024 czynności, takie jak uiszczenie podatku rolnego, uiszczenie opłaty za bezumowne użytkowanie czy pobranie dopłat z ARiMR. Należy podkreślić przy tym, że oświadczenie skarżącego z 21 października 2024 r. o przekazaniu użytkowania działki synowi zostało złożone w czasie, kiedy na wezwanie Wojewody skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie, zawarte w piśmie z 14 października 2024 r., zostało podjęte postępowanie wyjaśniające dotyczące możliwości wystąpienia przesłanki z art. 24f usg dającej podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (k. 76-80 akt), a skarżący przygotowywał się do odparcia ewentualnego zarzutu naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 usg. W ocenie Sądu prowadzenie przez radnego W. S. gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem działki gruntu, której właścicielem jest Gmina, wyczerpuje przesłankę z art. 24f ust. 1 usg, polegającą na prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Istotna w sprawie nieruchomość nie jest gruntem udostępnionym do publicznego korzystania, a jej przekazanie innej osobie powinno nastąpić w ramach właściwej procedury zmierzającej do wyłonienia na przykład dzierżawcy gruntu. Również sam skarżący wykonywał czynności właściwe dla osoby, która jest wyłącznie uprawniona do korzystania gruntu, choć nie mógł tego stanu poprzeć tytułem prawnym. Skarżący pomimo upływu trzymiesięcznego terminu liczonego od dnia złożenia ślubowania nie wyzbył się posiadania gruntu włączonego do zasobu prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, a to oznacza, że z mocy prawa nastąpiło wygaśnięcie jego mandatu radnego na podstawie art. 24f ust. 1a usg w związku z art. 383 § 6 ukw. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie jedynie potwierdziła to zdarzenie. Z tych powodów, zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniało istotne naruszenie prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały nr 87/IX/24. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.