I SA/Op 229/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Ł. D. reprezentowanego przez kuratora - adwokata F. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 16 stycznia 2025 r., nr SO.III.626.114.2024.KŻ w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ) z dnia 16 stycznia 2025 r., nr SO.III.626.114.2024.KŻ, o unieważnieniu paszportu serii [...] nr [...], wydanego przez Konsula w L. na rzecz Ł. D. (dalej jako: strona, skarżący). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. (dalej także: Prokurator) pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r., działając na podstawie art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej jako k.p.a., w zw. a art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 350 ze zm.), dalej jako: ustawa lub u.d.p., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o unieważnienie paszportu serii [...] nr [...], wydanego przez Konsula w L. na rzecz Ł. D., z datą ważności do dnia [...] 2029 r. W uzasadnieniu wskazał, że w Prokuraturze Rejonowej w K. prowadzone było postępowanie przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o popełnienie przestępstwa z art. 207 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.), dalej jako: k.k. Zaznaczył przy tym, że z powodu niemożności dokonania dalszych czynności z udziałem skarżącego, z uwagi na to, iż nie jest znane jego miejsce pobytu, postanowieniem z 28 listopada 2022 r. prowadzone postępowanie przygotowawcze zostało zawieszone, a od 17 lipca 2024 r. prowadzone są poszukiwania podejrzanego w celu ustalenia jego miejsca pobytu. Mając na uwadze przytoczone okoliczności, a także fakt posiadania przez skarżącego ważnego dokumentu paszportowego, Prokurator wniósł jak w petitum wniosku. Wojewoda 7 sierpnia 2024 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie unieważnienia ww. paszportu wydanego na rzecz skarżącego. Pismem z 16 sierpnia 2024 r. wystąpił do Konsula RP w L. o podanie adresu wskazanego we wniosku paszportowym, na podstawie którego wydany został skarżącemu paszport. W odpowiedzi Konsul podał, że zadeklarowany przez skarżącego adres to: [...], [...] C. W toku postępowania ustalono, że wskazany we wniosku paszportowym adres jest adresem Aresztu Śledczego C. Organ nie miał możliwości skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postepowania w sprawie unieważnienia paszportu serii [...] nr [...], w wyniku czego nie mógł on czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Działając na wniosek Wojewody, Sąd Rejonowy w C.1, wydał postanowienie z dnia 21 października 2024 r., sygn. akt [...], o ustanowieniu kuratora – w osobie adwokat F. B., dla skarżącego jako osoby nieobecnej, której miejsce aktualnego pobytu nie jest znane, celem reprezentowania jego interesów w postępowaniu administracyjnym o unieważnienie paszportu. Kurator nieobecnego, prawidłowo zawiadomiona pismem z 5 grudnia 2024 r. nie zgłosiła uwaga ani nie wniosła nowych dowodów w sprawie. Kolejnym pismem z 5 grudnia 2024 r. organ poinformował kuratora o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do 28 lutego 2025 r. W piśmie z 8 stycznia 2025 r. Prokurator, w odpowiedzi na korespondencje organu z 20 grudnia 2024 r. podtrzymał wniosek o unieważnienie paszportu. Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b i art. 72 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. orzekł o unieważnieniu paszportu serii [...] nr [...], wydanego na rzecz strony przez Konsula RP w L., z datą ważności do [...] 2029 r. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy. Dalej wyjaśnił, że wniosek Prokuratora z 1 sierpnia 2024 r. spełnia wymagania formalne dotyczące wniosków o unieważnienie paszportów. Organ zaakcentował, iż w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego brak jest miejsca na uznaniowość ze strony organu paszportowego. Po spełnieniu przesłanek określonych w art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p., wydanie decyzji w przedmiocie unieważnienia dokumentu paszportowego ma charakter obligatoryjny i organ paszportowy nie dokonuje oceny złożonego wniosku pod względem merytorycznym, tj. co do jego celowości i zasadności, a także nie ma kompetencji do oceny prowadzonego przez uprawniony organ postępowania karnego. Na rozstrzygnięcie Wojewody kurator wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżając powyższą decyzję w całości. Podniósł przy tym zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niezastosowaniu i zaniechaniu kompleksowego zbadania przedmiotu sprawy, niewyjaśnieniu należycie stanu faktycznego i zaniechaniu wyczerpującego postępowania dowodowego w celu zaistnienia jednej z przesłanek unieważnienia paszportu; 2) naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe i przedwczesne zastosowanie w sytuacji, gdy na chwile wnoszenia skargi w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do unieważnienia nieobecnemu paszportu. W świetle tak sformułowanych zarzutów kurator wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zwolnienie w całości Ł. D.1 (powinno być "D." – dopisek Sądu) od uiszczenia wpisu sądowego od skargi; 3) przyznanie na rzecz kuratora kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kurator stwierdził, iż w jego ocenie w niniejszej nie zachodziły przesłanki określone w art. 70 ust. 2 pkt 11 u.d.p. Podniósł również, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały podjęte przez organ wszelkie czynności, które zmierzałyby do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie istnieją rzeczywiście przesłanki do unieważnienia paszportu. Zaskarżoną decyzję Wojewody określił jako przedwczesną i bezpodstawną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wyjaśniając, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zarzuty i argumenty podniesione w skardze są nietrafne. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w jego ocenie spełnione zostały przesłanki do unieważnienia paszportu wynikające z art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. Nadmienił również, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym w kwestiach prawnokarnych. Z brzmienia przepisu art. 70 ust. 2 u.d.p. Wojewoda wywodził, że organ paszportowy, w przypadku złożenia odpowiedniego wniosku przez uprawniony podmiot, jest zobowiązany podjąć określone rozstrzygnięcie. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1239/13. Postanowieniem z 3 września 2025 r. sygn. akt I SA/Op 229/25 Sąd, na podstawie art. art. 79 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej przywoływanej jako: p.p.s.a., ustanowił adwokat F. B. kuratorem skarżącego Ł. D., którego miejsce pobytu nie jest znane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej nadal: p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego. Przechodząc do przedstawiania motywów zapadłego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że skarżącego - z uwagi na jego nieobecność - w postępowaniu administracyjnym reprezentował kurator ustanowiony dla niego na wniosek Wojewody, przez Sąd Rejonowy w C.1 postanowieniem z dnia 21 października 2024 r., sygn. akt [...]. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę umocowanie kuratora ma szerszy charakter, wykraczający poza granicę postepowania administracyjnego, bowiem dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji strony i obrony jej interesów zakres działania tak ustanowionego kuratora obejmuje również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1796/12). Zatem skarga kuratora podlegała rozpoznaniu. Postanowieniem z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt I SA/Op 229/25, tut. Sąd ustanowił kuratora w osobie adw. F. B., dla skarżącego, nadal nie nieobecnego, którego nie jest znane miejsce pobytu. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustanowienie kuratora dla skarżącego wniósł zarówno Wojewoda, jak i ustanowiony w postępowaniu administracyjnym kurator – adw. F. B. W myśl art. 79 § 1 p.p.s.a. warunkiem ustanowienia kuratora jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że miejsce pobytu skarżącego nie jest znane. Do uprawdopodobnienia nie wystarczy jedynie subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Konieczne jest wskazanie na określone dowody lub okoliczności, które jego wniosek uzasadniają. Mając na uwadze treść złożonych przez wnioskodawców oświadczeń, uznać należy, że ustanowienie kuratora dla skarżącego odpowiadało prawu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p., zgodnie z którym dokument paszportowy unieważnia się w okresie ważności w wypadku złożenia odpowiedniego wniosku przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, organ postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi. Unieważnienie ww. dokumentu, na mocy art. 72 ust. 2 u.d.p., następuje w formie decyzji, od której nie przysługuje odwołanie. Organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w tej kwestii jest wojewoda właściwy dla siedziby organu składającego wniosek (art. 73 pkt 3 u.d.p.). Z przywołanych przepisów wynika, że wydanie decyzji unieważniającej paszport jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek, tj. posiadania przez skarżącego ważnego paszportu, wniosku uprawnionego podmiotu oraz prowadzenie postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu. W niniejszej sprawie wniosek o unieważnienie paszportu złożony został przez organ postępowania przygotowawczego, tj. Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. w związku z prowadzonym postępowaniem karnym przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o popełnienie czynu zabronionego z art. 207 § 1 k.k. Z akt sprawy wynika również, że skarżący mógł się legitymować ważnym dokumentem paszportowym. Prowadzi to do konstatacji, że zaistniały przesłanki do unieważnienie paszportu, wobec czego organ był zobowiązany do wydania decyzji o unieważnieniu paszportu. W rozpoznawanej sprawie wobec stwierdzenia, że zaistniały przesłanki obligatoryjne do unieważnienia paszportu, Wojewoda był zobowiązany do unieważnienia paszportu, co prowadzi, do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stwierdzić zatem należy, ze wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda prawidłowo zastosował art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. Organ rozpoznając wniosek nie jest uprawniony do badania jego zasadności, albowiem kompetencja orzecznicza tego organu jest ograniczona do zbadania przesłanek, których spełnienie obligowało Wojewodę do wydania decyzji unieważniającej paszport. Organ w niniejszej sprawie nie jest władny do weryfikowania prawidłowości prowadzenia postępowania przygotowawczego czy kwestionowania okoliczności wskazanych przez Prokuratora we wniosku. Badaniu przez organ podlega jedynie ziszczenie się wymienionych w tym przepisie przesłanek formalnych. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 1 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1978/24, że wojewoda nie jest zobowiązany do wyjaśnienia zagadnień dotyczących postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu ponad to, co oświadczył Prokurator we wniosku. W kwestii prowadzenia postępowania karnego przeciwko posiadaczowi paszportu, należy wskazać, że wniosek Prokuratora zawiera jednoznaczne oświadczenie w tym zakresie, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikowania przebiegu prowadzonego postępowania i czynności w nim podejmowanych przez właściwe organ. Obligatoryjny charakter podstawy prawnej wydania decyzji, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy podlega unieważnieniu", nie pozwalał na jakąkolwiek uznaniowość ze strony Wojewody, a tym samym obligował organ do unieważnienia dokumentu paszportowego (por. także wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1945/11). W niniejszej sprawie decyzja Wojewody o unieważnieniu paszportu stanowi decyzję związaną. Decyzja związana to taka, której treść jest w określonym stanie faktycznymi prawnym wyznaczona z góry przez konkretny przepis prawny. Organ nie działa w oparciu o uznanie administracyjne (gdzie możliwy jest wybór rozstrzygnięcia), lecz treść orzeczenia jest ściśle zdeterminowana przepisami prawa. W przypadku decyzji związanych czynności organu w zakresie poczynienia ustaleń faktycznych ograniczona jest do zbadania, czy ziściły się ustawowe przesłanki. Organ administracji publicznej, orzekający w niniejszej sprawie nie posiadał luzu decyzyjnego, który pozwalałby w określonym stanie faktycznym podjąć odmienne rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie unieważnienia paszportu nie jest wymagane rozbudowane postępowanie wyjaśniające, ograniczyć można je do ustalenia: posiadania przez skarżącego ważnego paszportu, złożenia wniosku przez uprawniony organ oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu. Wszystkie te okoliczności zostały należycie potwierdzone w postępowaniu administracyjnym. Ustalenia faktyczne organu znajdują swe podstawy wprost w dokumentach zebranych w aktach. Organ administracyjny wyjaśnił i rozpatrzył istotne dla sprawy okoliczności, w tym poczynił stosowne ustalenia w zakresie ewentualnego ziszczenia się ustawowych przesłanek unieważnienia paszportu. Zwrócić należy również uwagę, iż kurator skarżącego, prawidłowo zawiadomiony pismem z 5 grudnia 2024 r. nie zgłosił uwag ani też nie przedstawiła nowych dowodów sprawie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie odpowiednich do stanu faktycznego sprawy przepisów powszechnie obowiązującego prawa materialnego, organ dokonał prawidłowej ich wykładni i właściwie zastosował odkodowane normy prawne. W sprawie wystąpiły też wszystkie przesłanki unieważnienia paszportu. Zatem zarzut naruszenia art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. nie jest uzasadniony. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji, o czym świadczy zwrot "dokument paszportowy unieważnia się", jednoznacznie obligowała organ do unieważnienia dokumentu paszportowego (wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/21). Odnosząc się do wniosku o przyznanie na rzecz kuratora nieobecnego Ł. D. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zaznaczyć należy, że w kwestii wynagrodzenia kuratora za czynności podjęte w postępowaniu administracyjnym właściwy będzie organ, na wniosek którego kurator został ustanowiony do ochrony prawa strony tego postepowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/13). Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.