I SA/Op 28/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 31 października 2024 r., Nr XI/116/2024 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. I. Sp. z o.o. w P. (zwana dalej "Spółką", "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. U., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku (zwana dalej także: "Radą"), z dnia 31 października 2024 r. Nr XI/116/2024 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości (zwana dalej "uchwałą"), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, z późn. zm. - zwanej dalej u.s.g.). W § 1 uchwały Rada Miasta w Prudniku wyraziła zgodę na wydzierżawienie na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata, nieruchomości oznaczonej na mapie nr [...] – obręb P. – numerem a o powierzchni 7,4491 ha, a w § 2 wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości wymienionej w § 1. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") i zarzuciła jej naruszenie: 1) przepisu art. 20 ust. 1a w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") w związku z § 21, § 22 ust. 3 i § 30 pkt 1 Statutu Gminy Prudnik przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 19 października 2018 r. (dalej: "Statusu Gminy Prudnik") poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w naruszeniu procedury podejmowania uchwał poprzez podanie pod głosowanie uchwały wprowadzonej do porządku obrad sesji Rady Miejskiej w Prudniku bez uprzedniej opinii właściwych Komisji Rady Miejskiej w Prudniku; 2) art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3b i art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, z późn. zm. - zwanej dalej "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że rada gminy może podjąć uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w sytuacji, gdy o jej dzierżawę ubiega się więcej niż jeden podmiot i że takie działanie pozostaje w zgodzie z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami gminnymi. Skarżąca wniosła też na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przepisów prawa. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca była zainteresowana dzierżawą gruntu, który Rada przeznaczyła do dzierżawy w trybie bezprzetargowym. Skarżąca złożyła w dniu 30 października 2024 r. do Burmistrza Prudnika wniosek o wydzierżawienie nieruchomości z zamiarem prowadzenia na niej działalności polegającej na kompleksowych pracach rekultywacyjnych. Spółka świadczy od 11 października 2024 r. na rzecz Z. sp. z o. o. (zwanej dalej: "Z"), usługę odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów popowodziowych i otrzymała od Spółki gminnej stosowne referencje. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada przegłosowała uchwałę Nr [...] uchylającą uchwałę w sprawie wydzierżawienia nieruchomości z dnia 29 lutego 2024 r., Nr [...], w sprawie zgody na wydzierżawienie nieruchomości na rzecz jej dotychczasowego dzierżawcy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Dzierżawcą tym był ww. Z. Skarżąca dalej wywiodła, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 31 października 2024 r., Nr XI/116/2024, na podstawie przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowiącego, że: "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Dalej skarżąca przytoczyła treść przepisu art. 37 ust. 3b u.g.n. który stanowi, że: "Przepisu ust. 3 nie stosuje się, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w tym przepisie." Następnie wyprowadziła wniosek, że powołane przepisy statuują zasadę organizacji przetargu w celu wydzierżawienia nieruchomości gminnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość wyrażenia przez radę gminy zgody na dokonanie tej czynności prawnej z pominięciem tego tryb. Z językowo-logicznej wykładni art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n. należy wyprowadzić wniosek, że podmiotom zainteresowanym dzierżawą nieruchomości stanowiącej własność gminy przysługuje uprawnienie do wzięcia udziału w przetargu i że przepis ten stanowi gwarancję tego uprawnienia. Skoro więc przepis ten gwarantuje im takie uprawnienia, staje się dla nich źródłem interesu prawnego. Ponadto skoro zasadą jest wydzierżawianie nieruchomości gminnych w drodze przetargu, podmiot ubiegający się o tę dzierżawę staje się adresatem normy tam wyrażonej i tym samym adresatem uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu. W sytuacji natomiast, jeśli ubiegający się o dzierżawę nie jest jedynym zainteresowanym w tym przedmiocie, przysługuje mu uprawnienie do domagania się jej bezprzetargowego wydzierżawienia, skoro rada gminy posiada kompetencję do zdecydowania o takiej możliwości. Skarżąca uzasadniała, że doszło do naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 37 ust. 3b u.g.n. i art. 12 u.g.n. oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że przetarg w przypadku nieruchomości publicznych jest zasadą zarówno w przypadku ich sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste (art. 37 ust. 1 u.g.n.), jak i w przypadku oddawania ich w użytkowanie, wydzierżawiania i wynajmowania (art. 37 ust. 4 u.g.n.) Oznacza to, że powinien on być przeprowadzony, ilekroć istnieją ku temu uzasadnione podstawy. W przypadku sprzedaży nieruchomości i oddawania ich w użytkowanie wieczyste ustawodawca w art. 37 ust. 2-3a u.g.n. przewidział enumeratywnie przypadki, w których te czynności następują bez przetargu obligatoryjnie (ust. 2) lub za zgodą właściwego organu (ust. 3 i 3a). Co istotne, w ust. 3b tego przepisu ustawodawca postanowił, że właściwy organ może odstąpić od trybu przetargowego zawarcia umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego (a więc nie stosuje się ust. 3), jeżeli ubiega się o nie więcej niż jeden podmiot spełniający warunki uregulowane w ust. 3). Zdaniem skarżącej zasada przetargu obowiązuje też w odniesieniu do czynności oddania nieruchomości w użytkowanie, najem, dzierżawę (ust. 4). Ustawodawca przewidział, iż decyzja w sprawie odstąpienia od tego trybu należy w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy – do rady gminy. Nie ustanowił przy tym żadnych warunków ani przesłanek, w razie zaistnienia których rada może podjąć taką uchwałę. Nie oznacza to jednak, iż ma ona pełną swobodę w tym zakresie. Zarówno językowo-logiczna, jak i funkcjonalna, ale i systemowa wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n., powinna prowadzić do wniosku, że gospodarowanie nieruchomością publiczną bez przetargu może mieć miejsce, gdy istnieje jakiś podmiot, który spełnia szczególne warunki uzasadniające odstąpienie od tego trybu i gdy spełnia je tylko jeden podmiot. Ilekroć takich podmiotów jest więcej, wyłonienie kontrahenta powinno się odbyć w trybie konkurencyjnym. Brak takiej możliwości powoduje, że zadysponowanie nieruchomością traci walor transparentności i może budzić wątpliwości, co do gospodarności podmiotu publicznego, nie jest bowiem wtedy wiadomo czy uzyskał on najlepsze warunki, zwłaszcza cenowe z zadysponowania nieruchomością. Takie rozumienie sposobu gospodarowania nieruchomościami wynika z art. 12 u.g.n., zgodnie z którym organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Skoro Rada miała świadomość złożenia w sprawie dwóch wniosków o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości, to nie powinna była w świetle prawa zaskarżonej uchwały podjąć. Skarżąca ubiegając się formalnie, poprzez złożenie opisanego wcześniej wniosku o wydzierżawienie jej nieruchomości do Burmistrza Gminy Prudnik, nabyła uprawnienie do udziału w przetargu na jej wydzierżawienie, a jeśli byłaby jedynym zainteresowanym, do domagania się wydzierżawienia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Skarżąca złożyła też ofertę na rekultywację składowiska odpadów znajdującego się na nieruchomości, które zorganizował Z. Po rozstrzygnięciu postępowania w przedmiocie tego zamówienia skarżąca konsekwentnie prowadziła działania w kierunku zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, które miały doprowadzić do rekultywacji składowiska, albowiem taka działalność stanowi przedmiot działalności gospodarczej skarżącego. Powyższe dowodzi konkretności oraz zindywidualizowania interesu prawnego skarżącej. Dalej skarżącą wywiodła, że jej interes jest też aktualny, albowiem podejmowała działania w celu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, w tym udziału w przetargu, bezpośrednio przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżąca interesowała się nieruchomością i znała jej sytuację faktyczną i prawną. W celu kontynuowania działalności związanej z nieruchomością, skarżąca złożyła wniosek do sądu rejestrowego o przeniesienie swojej siedziby do P., który został przez ten sąd zatwierdzony i w KRS ujawniono nową siedzibę skarżącej. Zdaniem skarżącej podjęcie zaskarżonej uchwały zmierza do zawarcia przez Burmistrza Gminy Prudnik umowy dzierżawy nieruchomości przez jej konkurenta Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "N." z siedzibą w R., która również złożyła wniosek o zawarcie umowy dzierżawy i zrobiła to w dniu 10 października 2024 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Prudnika wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje środek zaskarżenia na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skargi wprowadzenie projektu zaskarżonej uchwały do porządku obrad Rady Miejskiej w Prudniku nie wymagało opinii komisji Rady. Było to zgodne z dotychczasową praktyką, radni zapoznali się z projektem zaskarżonej uchwały podczas zarządzonej przerwy w sesji. Według organu chybiony jest także zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 b i art. 12 u.g.n., stanowiący podstawę prawną podjęcia przez Radę przedmiotowej uchwały. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. nie kreuje żadnych wymogów wobec rady - w zakresie podjęcia decyzji w drodze uchwały - w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, iż ustawodawca pozostawił to swobodnemu uznaniu rady. A ponadto art. 37 ust. 4 u.g.n. nie uzależnia udzielenia zgody przez radę od spełnienia dodatkowych warunków. W efekcie nie ulega wątpliwości, że rada posiada swobodę w pełnieniu swoich funkcji w zakresie gospodarki nieruchomościami i może w każdym przypadku wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Ponadto organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 37 ust. 3b u.g.n., albowiem odnosi się on do trybu zbywania nieruchomości, a nie oddawania w dzierżawę. Organ podniósł, że skarżąca nie wykazała wystąpienia interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego zaskarżenia uchwały, a zatem, że ma roszczenie o przyznanie uprawnienia do zawarcia umowy dzierżawy, ani też że ma roszczenie o zwolnienie z jakiegoś obowiązku. Dalej organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała przesądza jedynie o możliwości wydzierżawienia określonej nieruchomości, indywidualizuje nieruchomość, ale nie przesądza o tym, że umowa dzierżawy zostanie zawarta, w tym, z jakim podmiotem ani na jakich warunkach, gdyż o tym decyduje organ wykonawczy. Dopiero zatem zawarcie umowy z innym podmiotem może naruszać interes prawny skarżącej, a zatem wobec charakteru zaskarżonej uchwały brak jest w sprawie indywidualnego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego skarżącej w jej zaskarżeniu. Według organu interes gospodarczy skarżącej nie może być nadrzędny wobec swobody gminy w dysponowaniu nieruchomościami gminnymi, o ile odbywa się to granicach prawa oraz ma na celu najlepsze ich zagospodarowanie z korzyścią dla wspólnoty samorządowej. W tym zakresie organy gminy zdecydowały o zmianie sposobu wykorzystania nieruchomości, tj. o celowości dalszej eksploatacji składowiska znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a nie o jego rekultywacji, co postulowała skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei przepis art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym". Ustawodawca dopuścił możliwość odrzucenia skargi na akty prawne jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy na etapie wstępnym postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego, co w świetle przepisów szczególnych stanowi legitymację skargową. Takim przepisem jest m. in. art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W związku z treścią zacytowanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jest to, więc postać kwalifikowana, gdyż samo istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi jest niewystarczające. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady w sprawie bezprzetargowego wydzierżawienia nieruchomości na okres nieoznaczony dłuższy niż 3 lata. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność odnośnie do dopuszczalności skargi na uchwałę dotyczącą rozporządzania majątkiem przez gminę. Przeciwnicy poglądu o dopuszczalności skargi na tego typu uchwały powołują się na to, że oświadczenie woli gminy, jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 101 u.g.n. Co więcej, podjęcie takiej uchwały należy do sfery dominium, a nie do sfery imperium gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej a rozporządzenie prawem własności przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny (przykładowo postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w u.s.g. i w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (zob. postanowienie NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1695/20, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko. Tym samym należy stwierdzić, że skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej. W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca ma legitymację do zaskarżenia ww. uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W kwestii legitymacji skargowej, wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowane OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w CBOSA). Skarżący muszą zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępne w CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, dostępny w CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżących (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie ich praw (pogorszenie ich sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przepis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej. Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, opublikowane OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, a także wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących (por. wyrok NSA z dnia: 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Skarżący muszą wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny w CBOSA). Są oni zobligowani wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, pozbawiając ich pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady, a tym bardziej okoliczności jego naruszenia. Z treści skargi wynika, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że była zainteresowana przystąpieniem do przetargu na zawarcie umowy dzierżawy, ale pomimo zainteresowania zawarciem umowy dzierżawy przez więcej niż jeden podmiot, Rada zaniechała organizacji przetargu. Gdyby podzielić stanowisko skarżącej, że z faktu zainteresowania zawarciem umowy dzierżawy wynika jej legitymacja do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego to należałoby dojść do przekonania, że w zasadzie każdy podmiot mógłby zaskarżyć każdy akt podejmowany przez organy samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zaś nie to przyświecało ustawodawcy, który uzależnił skuteczność wniesienia skargi od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Co więcej, zdaniem Sądu, interes prawny skarżącej nie wynika również z faktu, że wyraziła chęć przyjęcia w dzierżawę spornej nieruchomości. Należy zauważyć, że skarżąca ani nie dzierżawiła wcześniej tej nieruchomości, ani też nie wskazała na żaden przepis prawa, który dawałby jej prawo domagania się wydzierżawienia jej tej nieruchomości - w drodze przetargu lub bez - czy też jakiekolwiek inne prawo domagania się od Gminy Prudnik przeznaczenia spornej działki pod dzierżawę skarżącej. Samo prawo do zawarcia umowy cywilnoprawnej, co jest zdolnością wynikającą ze zdolności do czynności prawnych i samej zdolności prawnej, nie jest podstawą do wywodzenia legitymacji do zawarcia umowy dzierżawy z tym konkretnym podmiotem (tu: Gmina Prudnik) co do konkretnej działki. Samo prawo do zawierania umów nie może być źródłem interesu prawnego. Reasumując, zdaniem Sądu, samo złożenie przez skarżącą wniosku o możliwość wydzierżawienia działki nie jest wystarczające do uznania, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny czy też uprawnienie. Można tu mówić, co najwyżej, o istnieniu interesu faktycznego. Istnienie jednak takiego interesu faktycznego nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały pojętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zaistnieniu okoliczności uzasadniającej odrzucenie skargi, tj. braku naruszenia interesu prawnego stosownie do wymogu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.