I SA/Op 379/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Łozowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w [...] na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Opola zawarte w piśmie z dnia 2 listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie weryfikacji liczby uczniów oraz prawidłowości wykorzystania i rozliczania udzielonych szkole dotacji postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej ze środków finansowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Prezydent Miasta Opola w oparciu o regulacje § 12 w zw. z § 13 uchwały nr LIV/1075/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2018 r. poz. 82, dalej jako uchwala nr LIV/1075/17 z dnia 28 grudnia 2017 r.), w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17), przeprowadził kontrolę w [...] nr [...] w [...], dla której organem prowadzącym jest A sp. z o.o. (dalej jako: skarżąca, strona, Spółka). Celem kontroli było sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych przez szkolę w składanych informacjach o liczbie uczniów, na których przyznano dotacje oraz prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji. Okres objęty kontrolą to lata 2019 - 2020. Ustalenia faktyczne poczynione w toku ww. kontroli znalazły swoje odzwierciedlenie w treści sporządzonego po zakończeniu kontroli protokołu kontroli nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r., znak [...]. Ww. protokół kontroli został doręczony Spółce w dniu 5 października 2020 r. Pismem z dnia 14 października 2020 r. Spółka wniosła umotywowane zastrzeżenia do protokołu kontroli nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r., znak [...]. Pismem z dnia 19 października 2020 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na wynik kontroli (protokół kontroli nr [...], znak [...]). Zaskarżonym pismem z dnia 2 listopada 2020 r., znak [...], działając na podstawie § 13 ust. 15 uchwały nr LIV/1075/17 z dnia 28 grudnia 2017 r., kontrolujący odnieśli się do zastrzeżeń wniesionych przez stronę do protokołu kontroli nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Spółka wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu zawarte w piśmie z dnia 2 listopada 2020 r., znak [...], zarzucając naruszenie przepisów: art. 6, art. 8, art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 11 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., określanej dalej również jako K.p.a.), a także zarzucając naruszenie, bliżej niesprecyzowanych, przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910, określanej dalej również jako ustawa Prawo oświatowe) oraz ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17, określanej dalej również jako u.f.z.o.). W kwestii dopuszczalności wniesionej skargi Spółka odwołała się do przepisów art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1 u.f.z.o., § 13 uchwały nr LIV/1075/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2017 r. Wyjaśniła, że z powyższych regulacji wynika, że protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz wyniki przeprowadzonej kontroli. Organ prowadzący kontrolowaną jednostkę ma prawo, w terminie 7 dni roboczych od daty doręczenia protokołu kontroli, wnieść na piśmie umotywowane i udokumentowane zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole. W przypadku wniesienia przez organ prowadzący umotywowanych i udokumentowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole w przysługującym mu terminie, kontrolujący jest zobowiązany rozpatrzyć zastrzeżenia, a następnie zawiadomić organ prowadzący za pośrednictwem operatora pocztowego. W ocenie skarżącej rozpatrzenie zastrzeżeń do protokołu kontroli [...] ma wszystkie cechy zaskarżalnych czynności administracyjnych. Strona wyjaśniła, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny najczęściej wypowiadał się na temat zaskarżalności wyników kontroli prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej. Na tym tle przyjmowano, że jeżeli wynik kontroli zawiera końcowe ustalenia i wnioski oraz termin usunięcia nieprawidłowości, po stronie kontrolowanego powstaje z mocy art. 27 ust. 3 tej ustawy obowiązek usunięcia nieprawidłowości i poinformowania organu kontrolnego o sposobie usunięcia w ciągu 30 dni od upływu wyznaczonego terminu. W takiej sytuacji wynik kontroli wywołuje skutki w sferze wynikających z przepisów prawa obowiązków kontrolowanego, gdyż stwierdzenie uchybień i domaganie się ich usunięcia świadczą, że kontrolujący uznał konkretne obowiązki respektowania przez kontrolowanego przepisów prawa (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98 - ONSA 1999/2/43, postanowienie NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II GSK 97/09, Legalis nr 707735, uchwałę 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 - ONSA 2001/2/58). Jeszcze pod rządami art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zaskarżalne były inne niż decyzje i postanowienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Stan ten utrzymano po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: [p.p.s.a.]. Do takich aktów i czynności ustawodawca odwołuje się w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Zmiana stanu prawnego sprowadza się do tego, że ustawodawca zrezygnował z wcześniej użytego sformułowania, z którego wynikało, że zaskarżalne akty i czynności musiały dotyczyć przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obecnie ustawową przesłanką zaskarżalności jest to, że akt lub czynność dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie brak zgodności co do tego, czy uprawnienia lub obowiązki muszą wynikać wprost z aktu lub czynności, czy też mogą to być relacje pośrednie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter., B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006 r., Str. 24 - 25). Zasadniczą kwestią jaką oceniać należy rozważając czy konkretny akt lub czynność dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jest wpływ aktu lub czynności na sferę praw i obowiązków strony. Wobec powyższego, w ocenie Spółki, bezzasadne rozpatrzenie zastrzeżeń do protokołu kontroli istotnie wpływa na strefę praw strony. Niewątpliwie przedmiotowe rozstrzygnięcia organu kreują nową sytuację prawną kontrolowanego podmiotu. Wynik kontroli stwierdzający uchybienia związane z otrzymaną dotacją pozostaje sprzężony ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, a tym samym stanowi czynność, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ sam stwierdza w zaskarżonym piśmie, że ustalenia poczynione w toku kontroli mogą stanowić dowód w postępowaniach sądowych dotyczących wypłaty dotacji oświatowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu. W niniejszej sprawie, skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pismo z dnia 2 listopada 2020 r., znak [...], w którym kontrolujący, działając na podstawie § 13 ust. 15 uchwały nr LIV/1075/17 z dnia 28 grudnia 2017 r., odnieśli się do zastrzeżeń wniesionych przez stronę do protokołu kontroli nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. Zaskarżone pismo wiąże się z przeprowadzoną przez organ kontrolą w [...] nr [...] w [...], dla której organem prowadzącym jest skarżąca Spółka. Celem tej kontroli było sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych przez szkołę w składanych informacjach o liczbie uczniów, na których przyznano dotacje oraz prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji. Okres objęty kontrolą to lata 2019 - 2020. Zaskarżone pismo stanowi odniesienie się do zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego. Przedmiot skargi stanowiący ww. pismo nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru czy też pisemną interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.09.2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6.02.2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19). Rozważając czy zaskarżone pismo miało charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zauważyć zatem należy, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można stwierdzić. Zaskarżone pismo to nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie odniesienie się do zastrzeżeń Spółki wniesionych do protokołu kontroli nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r., znak [...]. Zaznaczyć należy, że ww. kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień ani nie nakłada obowiązków. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mają one też charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Mogą stać się podstawą do podjęcia takich władczych działań w przyszłości. Dostarczają one jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Czynność polegająca na ustosunkowaniu się do zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, którą zaskarżyła strona, nie wiąże się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami. Jest to jedna z czynności jakie składają się na postępowanie kontrolne, które zgodnie z § 13 ust. 17 uchwały nr LIV/1075/17 z dnia 28 grudnia 2017 r., kończy się sporządzeniem przez organ kontrolujący wystąpienia pokontrolnego. Wystąpienie pokontrolne może prowadzić do podjęcia działań władczych, w szczególności do wydania decyzji. Dopiero ewentualna decyzja administracyjna będzie aktem mogącym podlegać kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona takie postępowanie zainicjuje. W konsekwencji, ustosunkowanie się organu do zastrzeżeń wniesionych przez Spółkę, nie kształtuje sytuacji prawnej kontrolowanej jednostki i nie może być uznane za element władczej ingerencji w jej pozycję prawną. Dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6.02.2013 r., sygn. akt I SA/Gl 703/12). Podmiot kontrolowany, jak wyżej wskazano, może więc bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez Sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. Przeprowadzona kontrola nie rodzi po stronie skarżącej konkretnych i bezpośrednich obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Kontrola taka stanowi jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego nie sposób uznać, że zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi, o których mowa w tym przepisie. W konsekwencji należy stwierdzić, że czynności kontroli nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. pogląd wyrażony w orzecznictwie dotyczący kontroli skarbowej: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.08.2011 r., sygn. akt II FSK 1608/11). Jest tak tym bardziej dlatego, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu wszystkie te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.10.2009 r., sygn. akt II FSK 1875/09). Końcowo zauważyć należy, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania wywody skarżącej odnośnie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego wyniku kontroli. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie strona uczyniła bowiem nie wynik kontroli, ale pismo organu stanowiące odniesienie się do zastrzeżeń Spółki do protokołu kontroli nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. W zaistniałej sytuacji Sąd zobligowany jest odrzucić wniesioną skargę, gdyż zainicjowana tą skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji postanowienia, w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.