I SA/Op 385/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 lutego 2015 r. nr V/38/15 w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty postanawia: odrzucić skargę. W dniu 13 listopada 2018 r. (data nadania przesyłki pocztowej) A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Rady Miejskiej w Nysie na uchwałę nr V/38/15 Rady Miejskiej w Nysie z 26 lutego 2015 r. (Dz.Urz.Woj.Opolskiego z 9 marca 2015 r., poz.586) w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Skarga wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [ w dniu 15 listopada 2018 r. Przed wniesieniem skargi A. Z. (wskazywany dalej również jako strona, skarżący) wezwał w dniu 1 sierpnia 2018 r. Radę Miejską w Nysie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów uchwały nr V/38/15 Rady Miejskiej w Nysie z 26 lutego 2015 r. i powołał się na argumentację z pierwszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o jej odrzucenie, albowiem skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Jak podkreśliła Gmina skarżący wnosił już dwukrotnie skargę na uchwałę Nr V/38/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty, które to skargi zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucone postanowieniami z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt I SA/Op 234/17 oraz z dnia 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Op 93/18. Odrzucając skargę postanowieniem z dnia 12 września 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt akt I SA/Op 234/17, Sąd stwierdził, że skarga przed jej wniesieniem nie została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej w Nysie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący po wezwaniu Rady Miejskiej w Nysie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało negatywnie rozpoznane w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu Rady Miejskiej w Nysie, co znalazło wyraz w uchwale nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wniosku z dnia 18.10.2017 r., doprecyzowanego pismem z dnia 3.11.2017 r. o zmianę uchwały nr V/38/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty, pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. ponownie zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nysie o zmianę uchwały nr V/38/15. Na to kolejne wezwanie udzielono skarżącemu odpowiedzi uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 lutego 2018 r. Następnie skarżący wniósł ponownie skargę na uchwałę nr V/38/15, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Op 93/18 odrzucił, stwierdzając, że została ona złożona po upływie ustawowego terminu, przewidzianego dla dokonania tej czynności. W konsekwencji Gmina mając na uwadze, że już w przypadku skargi wniesionej 26 stycznia 2018 r. skarga była spóźniona oraz to, że uprawnienie danego zainteresowanego do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest jednokrotne i niepowtarzalne, wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, - dalej również jako ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W wyniku nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) nowe brzmienie otrzymał art. 52 i art. 53 ppsa oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jednakże na mocy art. 17 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., ww. przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Wobec podjęcia zaskarżonej uchwały w dniu 26 lutego 2015 r., zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, którym w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie nr V/38/15, wyczerpanie środków zaskarżenia - przed wniesieniem skargi do sądu - następuje poprzez wezwanie właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu znajduje zastosowanie art. 53 § 2 ppsa, zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Kontrola uchwały rady gminy jest zatem dopuszczalna, jednakże przed przystąpieniem do takiej kontroli obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie wszystkich wymogów formalnych skargi i terminowości jej wniesienia. Jak wynika z akt sprawy oraz lektury uzasadnień sporządzonych rozstrzygnięć WSA w Opolu wydanych w sprawach skarżącego o sygn. akt I SA/Op 234/17 i I SA/Op 93/18, skarżący dwukrotnie wnosił do tut, Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie nr V/38/15. W pierwszej z tych spraw skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucona, albowiem skarga przed jej wniesieniem nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w drugiej sprawie Sąd rozpoznając po raz kolejny skargę strony na przedmiotową uchwałę, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Op 93/18 odrzucił skargę stwierdzając, że została ona złożona po upływie ustawowego terminu, przewidzianego dla dokonania tej czynności. Po odrzuceniu tej skargi skarżący ponownie wezwał Radę Miejską w Nysie do usunięcia naruszenia prawa pismami z dnia 1 sierpnia 2018 r.( w którym powołał się na dotychczasową argumentację) i z dnia 4 października 2018 r. domagając się zmiany w/w uchwały, która jego zdaniem, jest niesprawiedliwa. W dniu 24 października 2018 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego zmiany uchwały nr V/38/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie (...), w której postanowiła nie uwzględnić ponownego wniosku A. Z. o zmianę uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy było uprzednie wystosowanie do organu wezwania. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne i nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu weryfikację uchwały przez organ gminy wskazany w tym wezwaniu. Wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Jest to czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem i nie można jej traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby wezwanie znaczenia prawnego i powodowałby destabilizację obrotu prawnego. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, stałoby w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji i przewidzianą w nim zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z art. 78 Konstytucji. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). W niniejszej sprawie skarga została poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co opisano szczegółowo wyżej. Wezwanie takie nie mogło otworzyć drogi do skutecznego złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na zaskarżoną już wcześniej przez skarżącą uchwałę Rady Miejskiej w Nysie nr V/38/15. W świetle przywołanych przepisów oraz powołanego orzecznictwa, nie budzi wątpliwości, że kolejna skarga strony na tę samą uchwałę, poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna. Uzupełniająco zauważyć należy, że skarżący wyczerpał przysługujące mu prawo w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 29.11.2017 r., ewentualnie w dniu 4.12.2017 r., a wniesienie przez niego skargi w dniu 26 stycznia 2018 r. ( w sprawie I SA/Op 93/18), nastąpiło już po upływie ustawowego terminu, przewidzianego dla dokonania tej czynności. W konsekwencji Sąd uznając wniesienie skargi za niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa orzekł jak w sentencji.