I SA/Op 399/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2023 r., nr SKO.40.1704.2023.ro w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: odrzucić skargę. T. P. (dalej określany jako: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 28 lipca 2023 r., wydaną w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na wniesioną skargę wniosło o jej odrzucenie wskazując, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Op 303/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA) odrzucił skargę strony. W uzasadnieniu WSA wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona do Sądu decyzja została doręczona pełnoletniemu domownikowi skarżącego, tj. W. W. w dniu 6 września 2023 r., w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2024, poz. 573, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), co potwierdza duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Natomiast skarga na powyższą decyzję skierowana do tut. Sądu, została wniesiona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 17 października 2023 r., co z kolei potwierdza data stempla pocztowego umieszczonego na kopercie w której nadano przesyłkę. W dalszej części rozważań WSA wskazał, że określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego, opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania adresatowi oraz, że pismo to zostało mu doręczone. Doręczenie zastępcze - w trybie art. 43 k.p.a. - wywołuje takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata, z kolei pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi. Skarżący, pismem z 18 grudnia 2023 r. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie wnosząc o rozpatrzenie jego skargi i przywrócenie terminu do jej wniesienia. W zażaleniu wskazał, że W. W. nie ani jest jego domownikiem, ani członkiem rodziny czy sąsiadem, dozorcą, wobec czego nie mógł skutecznie odebrać w jego imieniu przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję. Podniósł, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz 11-letnim synem. W odpowiedzi na zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie. Wskazano w niej, że nie można uznać za wystarczające do podważenia danych zawartych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru samych twierdzeń strony. O tym, że decyzja została doręczona skarżącemu w ocenie SKO, świadczy sam fakt wniesienia skargi oraz oświadczenie skarżącego w niej zawarte. W wyniku wniesionego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I GZ 12/24 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do zarzutów zażalenia wniesionego przez skarżącego wskazując, że skarżący skutecznie obalił przyjęte przez Sąd I instancji domniemanie, wskazując na zamieszkujących z nim wspólnie członków rodziny, jak i składając jednoznacznie brzmiące oświadczenie, że osoba, która pokwitowała odbiór korespondencji, nie jest żadną z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Zdaniem Sądu odwoławczego, o ile bowiem pocztowy dowód doręczenia przesyłki w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, czyli, że w określonym dniu, danej osobie doręczono przesyłkę, która zawierała określoną korespondencję, ewentualnie, że przesyłki z określonych przyczyn w danym dniu nie doręczono i w konsekwencji ją awizowano (pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym v. postanowienie NSA z 31 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 1929/09; wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 555/08; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 4015/06), to nie została w szczególności zbadana treść i poprawność złożonych oświadczeń na duplikacie zwrotnego potwierdzenia odbioru. Charakter obu dokumentów – duplikatu oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że korzystają one z domniemania prawdziwości, które może zostać obalone przeciwdowodem. Jednakże w niniejszej sprawie duplikat, jako dokument wytworzony już przez pracownika operatora pocztowego, nie zawiera w sobie własnoręcznego oświadczenia złożonego przez adresata lub osobę uprawnioną do odbioru korespondencji, a jedynie stanowi odzwierciedlenie dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru, w drodze czynności wykonywanych przez pracownika. Tymczasem aby uznać, że doszło do takiej sytuacji Sąd winien dysponować dowodem, że przesyłka została odebrana przez osobę określoną w art. 43 k.p.a. – czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zwrócił się do właściwego miejscowo Naczelnika Poczty Polskiej o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie doręczenia ww. przesyłki. W piśmie z 29 maja 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, (k. – 84 akt sądowych), wskazano, iż przy doręczeniu skarżącemu przesyłki o nr [...] w dniu 6 września 2023 r. doszło prawdopodobnie do niedopatrzenia pracownika poczty, który na urządzeniu mobilnym (służącym m.in. do złożenia podpisu odbiorcy przesyłki) zaznaczył - doręczając równocześnie w tym samym dniu przesyłkę do adresata o danych W. W. – fakt doręczenia przesyłki dla skarżącego. Powyższe skutkowało tym, że podpis złożony przez odbiorcę W. W. został automatycznie przyporządkowany również jako podpis i dane odbiorcy przesyłki – którą stanowiła zaskarżona decyzja SKO z 28 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez NSA może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego – co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Przy tym należy nadmienić, że przepis art. 190 p.p.s.a. nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez NSA oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, gdyby okazało się, że sąd ten nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepisów prawa była niewystarczająca do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kierując się zatem argumentacją prawną zawartą w postanowieniu NSA z 16 lutego 2024 r. o sygn. akt I GZ 12/24, Sąd wskazuje, że w sprawie przedmiotem rozpoznania jest ocena skuteczności doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji SKO z dnia 28 lipca 2023 r. i tym samym terminowość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast, w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Analiza akt sprawy potwierdza, że brak jest wiarygodnych dowodów do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona skarżącemu. Nie można też ustalić w sposób niebudzący wątpliwości komu, i w jakiej dacie doręczono decyzję organu z 28 lipca 2023 r. Natomiast doręczenie niezgodne z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczął biegu. Mając na uwadze ujawnione rozbieżności i oświadczenia złożone przez skarżącego na etapie postępowania zażaleniowego, Sąd zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego w T. do złożenia wyjaśnienia w oparciu o jakie okoliczności ustalono, że przesyłkę o numerze [...] zaadresowaną do T. P., ul. [...], [...] W. - odebrał 6 września 2023 r. pełnoletni domownik - W. W. (a co zostało wskazane w wydanym przez Naczelnika duplikacie potwierdzenia odbioru). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez WSA w Opolu (pismo Poczty Polskiej S.A. z 29 maja 2024 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie Sądu, k. – 84 akt sądowych), doręczając skarżącemu przesyłkę o nr [...] w dniu 6 września 2023 r. doszło prawdopodobnie do niedopatrzenia pracownika poczty, który na urządzeniu mobilnym (służącym m.in. do złożenia podpisu odbiorcy przesyłki) zaznaczył - doręczając równocześnie w tym samym dniu przesyłkę do adresata o danych W. W. – fakt doręczenia przesyłki dla skarżącego. Powyższe skutkowało tym, że podpis złożony przez odbiorcę W. W. został automatycznie przyporządkowany również jako podpis i dane odbiorcy przesyłki – którą stanowiła zaskarżona decyzja SKO z 28 lipca 2023 r. Jednocześnie jak wynika z wyjaśnień Poczty Polskiej skarżący nie potwierdził otrzymania przesyłki. Tym samym brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia powyższej decyzji stronie, a w związku z tym nie można uznać, że postępowanie w chwili orzekania przez Sąd zostało zakończone. Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z chwilą (datą) skutecznego doręczenia pisma. Wymaga podkreślenia, że doręczenie jest w postępowaniu administracyjnym czynnością sformalizowaną, stanowi gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chronią organ przed negatywnymi skutkami działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta powinna być dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej i to bez względu na to, czy czynność tą realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym uprawnionym podmiotom, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną (tak m.in. NSA w wyrokach z: 24 maja 2022 r., sygn. akt I FSK 2295/21 oraz 11 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 1134/11). Oznacza to, że adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczania pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 816/11 oraz z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11). W tym miejscu należy zauważyć, że w art. 110 § 1 k.p.a. określono moment, w którym decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Jest nim chwila doręczenia tej decyzji stronie postępowania. Jak stanowi art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż jest podpisana przez organ, który ją wydał nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem adresatom. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuacje procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki określone przez przepisy prawa. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych są wprawdzie wskazywane argumenty przemawiające za uznaniem dopuszczalności odwołania wniesionego przedwcześnie, tj. przed doręczeniem stronie decyzji organu pierwszej instancji - ale dotyczą one głównie postępowań z udziałem większej liczby stron (zob. A. Golęba, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 944-945 oraz powołane tam orzecznictwo). Poza tym, zdaniem Sądu, można je rozważać tylko w sytuacji, gdy decyzja weszła do obrotu prawnego. W założeniu niepodobna bowiem mówić o aktualizacji kompetencji jurysdykcyjnej, jeżeli decyzja w ogóle nie została nikomu skutecznie doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Taka decyzja nie jest też objęta hipotezą reguły z art. 110 § 1 k.p.a. Tym samym zaś brak skutecznego doręczenia powoduje, że decyzja nie wchodzi do obiegu prawnego, a co za tym idzie, niedopuszczalne jest wniesienie od niej skargi. Dopiero więc w dacie doręczenia decyzji stronie, wchodzi ona do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Jedynie taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe oraz załatwia sprawę administracyjną. Tylko prawidłowe doręczenie decyzji może powodować jej wejście do obrotu. To, że strona w inny sposób dowiedziała się o decyzji lub weszła w posiadanie decyzji w inny sposób, a następnie złożyła środek odwoławczy, nie usuwa wady polegającej na nieprawidłowym doręczeniu. Ponieważ zaskarżona decyzja nie została doręczona stronie skarżącej (brak jest wiarygodnych dowodów na takie doręczenie), a istniejące w sprawie wątpliwości nie mogły być rozstrzygnięte na niekorzyść strony, stąd też Sąd przyjął, że w sprawie nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustalenie, powyższe oznacza, że wniesiona skarga jest przedwczesna i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy nie ziściło się zdarzenie warunkujące możliwość wniesienia skargi, a tym samym rozpoczynające bieg terminu do jej wniesienia. Nie można bowiem uznać, że zaskarżone orzeczenie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, a tym samym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Skoro zatem skarga została wniesiona od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, to tym samym jest ona przedwczesna i podlega odrzuceniu. W tym stanie sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokonanie ponownego doręczenia decyzji, w sposób określony przepisami k.p.a. Dopiero bowiem skuteczne doręczenie decyzji otworzy bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i umożliwi skarżącemu skorzystanie z tego prawa. Należy podkreślić, że odrzucenie skargi w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie implikuje utraty prawa strony do kwestionowania stanowiska organów administracji w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - przeciwnie, może ono stanowić asumpt dla organu odwoławczego do prawidłowego doręczenia decyzji stronie. Decyzję tę strona będzie mogła zaskarżyć w przepisanym prawem trybie. Niemożność wykazania prawidłowego doręczenia decyzji oznacza konieczność ponownego doręczenia decyzji celem zagwarantowania wszelkich praw przysługujących stronie na tym etapie postępowania.