I SA/Op 416/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 17 października 2022 r., Nr LII/372/2022 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A. B. (dalej także: strona, skarżący) jest uchwała Rady Gminy Bierawa (dalej także Rada Gminy lub Rada) z dnia 17 października 2022 r., Nr LII/372/2022, w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa – III edycja" (dalej zwanego też: "Studium"). Zgodnie z dokumentacją przedłożoną przez organ procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Gminy Bierawa z dnia 29 marca 2021 r., Nr XXX/231/2021, w sprawie przystąpienia do opracowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa – III edycja. O podjęciu tej uchwały oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do tego postępowania - wyznaczonym do dnia 27 lipca 2021 r. - Wójt Gminy Bierawa (dalej zwanego też: "Wójtem") poinformował w dniu 29 czerwca 2021 r. w drodze ogłoszenia zamieszczonego w prasie lokalnej oraz obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Bierawa i zamieszczonego na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: BIP) Urzędu Gminy Bierawa. Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Wójt przesłał również, w dniu 29 czerwca 2021 r., organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania projektu Studium. Następnie zarządzeniem z dnia 28 stycznia 2022 r., nr 14/2022, rozstrzygnął o wnioskach złożonych do Studium, w tym wnioskach skarżącego, przygotował wymagane materiały planistyczne w tym między innymi opracowanie ekofizjologiczne i prognozę oddziaływania na środowisko oraz przekazał projekt Studium do zaopiniowania i uzgodnień. Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, ogłoszeniem zamieszczonym w prasie lokalnej oraz obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń i zamieszczonym na stronie BIP Urzędu Miasta Bierawa, w dniu 12 kwietnia 2022 r. Wójt poinformował o wyłożeniu projektu Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w dniach od 20 kwietnia do 20 maja 2022 r., o wyznaczonej na dzień 16 maja 2022 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu Studium w terminie do dnia 13 czerwca 2022 r. W dniu 16 maja 2022 r. przeprowadzona została dyskusja publiczna, z której sporządzono protokół, a następnie w dniu 13 lipca 2022 r. Wójt wydał zarządzenie, nr 79/2022, w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Studium, w którym wskazano, że uwagi wniesione przez skarżącego nie zostały uwzględnione. W dniu 17 października 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej: ustawa samorządowa lub u.s.g. oraz na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej: ustawa o planowaniu lub u.p.z.p., a także w związku z ww. uchwałą w sprawie przystąpienia do zmiany Studium, Rada Gminy podjęła uchwałę Nr LII/372/2022, w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa – III edycja". W § 2 uchwały Rada ustaliła, że część tekstowa i graficzna Studium oraz dane przestrzenne stanowią załączniki uchwały, w § 3 postanowiła o utracie mocy obowiązującej uchwały z dnia 26 września 2016, Nr XXI/155/2016, w sprawie uchwalenia Studium wraz ze zmianą wprowadzoną uchwałą z dnia 29 października 2018 r., Nr L/307/2018 oraz uchwałą z dnia 20 kwietnia 2020 r., Nr XX/144/2020, a w § 4 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy. W dniu 14 maja 2025 r. skarżący, jak wskazano na wstępie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia Studium. Zaskarżając uchwałę w części, w jakiej przewiduje jedynie uzupełniającą zabudowę zagrodową i nie przewiduje możliwości nowej zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem R - działkach skarżącego o numerach a (KW [...]), b, c (KW nr [...]), d, e, f, g, h, f (KW nr [...]) obręb [...], Gmina B. W skardze podniósł zarzuty naruszenia: - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie istoty prawa własności oraz wymagań ładu przestrzennego i zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, w szczególności poprzez wprowadzenie w istocie zakazu zabudowy zagrodowej; - art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego - zgłaszanego w postaci wniosków i uwag w tym nieuwzględnienie uwag skarżącego, co uzasadniono jedynie zapisami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, który został następnie przez Sąd unieważniony; - art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwłaszcza w zw. z tym, że skarżący we wnioskach i uwagach podnosił, iż umożliwienie mu zabudowy zagrodowej na terenach działek stanowiących jego własność oznaczonych na rysunku Studium literą R zapewni mu możliwość przeniesienia gospodarstwa z terenu notorycznie od lat zagrożonego powodzią i podtopieniami (ostatnia we wrześniu 2024 r.), tj. z terenu przy ulicy [...] - działka nr i obręb [...] - na tereny działek, których przeznaczenie w Studium skarżący kwestionuje. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy ona terenów oznaczonych symbolem R i nie przewiduje możliwości budowy nowej zabudowy zagrodowej, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skarżący wyjaśnił, że jego uwagi zgłoszone do Studium zostały negatywnie rozpatrzone jako dotyczące zagadnień komunikacyjnych dróg dojazdowych wyznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 99/24, stwierdził jednak nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Tym samym, Gmina w sposób niewłaściwy rozpatrzyła uwagi skarżącego opierając swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwych przesłankach i bez odniesienia się wprost do jego argumentów. Podkreślając, że władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, a organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. skarżący wywodził, że żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości, a w przypadku kolizji interesu publicznego i interesu jednostki przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Prawo zabudowy z kolei ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo. Stosownie do tego skarżący zakwestionował tłumaczenia Gminy, że jego działki położone są w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, która chroniona jest przed zabudową w celu umożliwienia produkcji rolniczej i na tym obszarze w centralnym jej rejonie wyznaczono możliwość lokalizacji kompleksu budynków w zabudowie zagrodowej (m.in. działka nr j). Podniósł, że przedmiotowe działki nie stanowią wartościowych rolniczo terenów - są to grunty klasy V-VI. Ponadto, lokalizowanie możliwości zabudowy zagrodowej w centralnej części omawianego obszaru, ale nie na działkach skarżącego, a w ich sąsiedztwie różnicuje podmioty będące właścicielem podobnych i sąsiadujących ze sobą gruntów względem prawa i nie jest to niczym uzasadnione ani sprawiedliwe. Gmina kieruje się tutaj wyłącznie interesem prywatnym określonych osób, różnicując sytuację prawną innych osób w sposób nieuzasadniony. Skarżący wskazał, że powoływanie się w tym zakresie na ochronę gruntów rolniczych nie znajduje uzasadnienia, skoro w dalszym ciągu będą one wykorzystywane pod produkcję rolną. Ponadto, jak zaznaczył, jego siedlisko przy ulicy [...] - działka nr i - znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią i chciałby on przenieść je na działki, które podlegają zaskarżeniu. Tymczasem ustalenia Studium (rozdz. 3.2.2.), które dla terenów oznaczonych symbolem R wyznaczają przeznaczenie dominujące i uzupełniające oraz ustanawiają zakaz budowy nowej zabudowy zagrodowej uniemożliwia zamieszkanie na terenie rolniczym. Tym samym – jak uznał – naruszają jego interes prawny z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione pozbawienie możliwości zabudowy zagrodowej na terenie rolniczym. Zaznaczył przy tym, że analiza Studium, w tym uzasadnienie Gminy dotyczące uwag skarżącego i oparcie ich w części na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został unieważniony przez Sąd, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji, dla których organ wprowadził kwestionowany zakaz nowej zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych jako R stanowiących działki skarżącego. Skarżący podniósł, że zakaz ten został ustalony w sposób arbitralny, co istotnie narusza zasady sporządzania Studium. Nie uwzględniono uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (przeznaczenie pod zabudowę w pierwszej kolejności ziem mało wartościowych rolniczo) oraz uwarunkowań zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (przed powodzią), w tym kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz spod zabudowy wyłączonych. Odmiennie też przyjęto do zabudowy tereny zagrożone w wysokim stopniu powodzią a odmówiono zabudowy terenom nienarażonym na jej wystąpienie. Podsumowując skarżący stwierdził, że jako nieprawidłowe należy ocenić wykonanie obowiązku rozważnego wyważenia praw indywidualnych oraz uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Tym samym doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy zagrodowej organ rażąco naruszył prawo własności skarżącego, a to wobec tego, że ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie publicznym. W odpowiedzi na skargę Gmina Bierawa wniosła o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uznając zarzuty skargi za bezpodstawne wskazała, że zaskarżone Studium zostało sporządzone zgodnie z przepisami u.p.z.p., tj. art. 3, art. 9 i art. 10. W szczególności uwzględniono art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 5 i pkt 10 u.p.z.p. Zaznaczyła przy tym, że uwzględniając uwarunkowania wymienione w art. 10 u.p.z.p. można ustalić na poszczególnych terenach całkowity zakaz zabudowy. Stosownie do tego, odnosząc się do zarzutów skargi Gmina podniosła, że została zachowana zasada proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego oraz uwzględniono prawo własności i interes prywatny. Wyjaśniła, że skarżonym studium, dla działki nr i będącej własnością skarżącego, ustalono strefę funkcjonalną o symbolu MN1 - strefa mieszkaniowa jednorodzinna istniejąca z możliwością uzupełnienia zabudowy o powierzchni około 0,55 ha. W ramach niniejszej strefy funkcjonalnej dopuszczono na etapie opracowania planu miejscowego lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej oraz istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej uzupełnienia i nową lokalizację na terenach sąsiadujących z terenami stref funkcjonalnych o symbolach R. W związku z powyższym skarżący, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego studium, na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma możliwość ustalenia na działce będącej jego własnością terenów związanych z zabudową, zarówno mieszkaniową, usługową oraz zagrodową. Dalej Gmina wskazała też, że złożone podczas procedury uwagi skarżącego zostały rozpatrzone zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przy uwzględnieniu uwarunkowań i wymagań określonych w art. 10 u.p.z.p. Podczas sporządzania Studium znaczenie miały natomiast wszystkie przepisy art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a nie tylko pkt 5. Uwzględniono wszystkie przesłanki, które są równorzędne. Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 23 czerwca 2025 r. Gmina wyjaśniła, że w poprzednio obowiązującym Studium przyjętym uchwałą z dnia 20 kwietnia 2020 r., Nr XX/144/2020, tereny na których położone są działki skarżącego o nr: a, b, c, d, e, f, g, h, oznaczono symbolem R jako tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, przy czym działka nr a położona jest częściowo w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane po uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Gminy Bierawa z dnia 17 października 2022 r., Nr LII/372/2022, w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa – III edycja", która zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej ustawa o planowaniu lub u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. Podlega więc kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kompetencje do podjęcia przez organ stanowiący Gminy uchwały w przedmiocie studium wynikały z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), nadal zwanej ustawą samorządową lub u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie zaznaczenia wymaga, że podjęcie takiej uchwały nastąpiło na podstawie ustawy o planowaniu, a kontrola legalności takiego aktu dokonywana jest przez Sąd w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień jego podjęcia, a nie na dzień jego zaskarżenia. Sąd dokonuje bowiem oceny na podstawie kryterium zgodności z prawem, i bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Inaczej mówiąc ocenia czy akt został podjęty zgodnie z prawem, a nie czy pozostaje w zgodzie z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku uchwały podjętej w przedmiocie studium przepis ten pozostaje w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym – w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Brak takich naruszeń skutkuje zatem brakiem podstaw do uwzględnienia skargi i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów; a to wobec zgodnego wniosku obydwu stron. W zakresie rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności ocenie podlegało kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że legitymacja skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr a, b, c, d, e, f, g, h, które położone są na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi, tj. na terenie oznaczonym symbolem R, stanowiącym teren rolniczy. Sąd podziela pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, o możliwości wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie przyjęcia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, na gruncie regulacji art. 101 u.s.g., ze względu na potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. W tym zakresie przyjmuje się, że studium mimo, iż nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), lecz dokumentem wewnętrznym, adresowanym do podmiotów systemu administracji publicznej, a tym samym nie ingerującym bezpośrednio w prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na obszarze nim objętym, to ze względu na charakter zawartych w nim postanowień, które w znacznej mierze determinują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki (por. wyroki NSA: z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10; z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 420/18; z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 108/21; z 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 884/20, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, podkreśla się w tym kontekście znaczenie, jakie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym stanowi wprost art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Co więcej art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje sporządzenie projektu planu miejscowego m.in. zgodnie z zapisami studium, zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z powyższego wynika, że dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy, w toku prac planistycznych, zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy, która bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1540/13). Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Oceniając legitymację procesową skarżącego, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślić też trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącym podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04 i z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, postanowienie NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1992/16). Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Źródłem interesu prawnego nie może być przy tym procedura uchwałodawcza, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami. Zaakcentować należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Gminy. Inaczej mówiąc, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, a więc zaistniały w dniu wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi mieć też charakter realny, co oznacza, że skarżona uchwała musiałaby wprost i bezpośrednio oddziaływać na prawo (uprawnienie) wnoszącego skargę, poprzez pozbawienie lub ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że interes prawny musi być aktualny, a nie przyszły i niepewny. Należy jednak zauważyć, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarcza posiadanie interesu prawnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że interes prawny musi być naruszony, co powinna wykazać strona skarżąca. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Dopiero zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2459/23). W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości stanowiących działki objęte zapisami zaskarżonego Studium. W poprzednio obowiązującym Studium teren obejmujący działki skarżącego oznaczony był symbolem R, jako teren o przeznaczeniu rolnym z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, dla którego w zakresie dopuszczalnych kierunków przeznaczenia terenu przewidziano lokalizację zabudowy zagrodowej. W zaskarżonym Studium przeznaczenie to uległo natomiast zmianie poprzez przyjęcie przeznaczenia rolniczego i ograniczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej jedynie do możliwości rozbudowy już istniejącej zabudowy zagrodowej. Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącego, zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje jego sytuację prawną, kształtując przysługujące mu prawo własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro postanowienia zaskarżonej uchwały określają dla nieruchomości jej przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu wprowadzając określone ograniczenia, które skarżący musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym aktem. Trzeba bowiem pamiętać, że poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2528/23). W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący wykazał - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości objętych zapisami zaskarżonego Studium w związku z wprowadzeniem ograniczenia co do lokalizacji zabudowy zagrodowej. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Podkreślić jednak należy, że wykazanie naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym, samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, nie może jeszcze przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Po uznaniu skargi za dopuszczalną Sąd dokonuje bowiem następnie oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Uwzględnienie skargi na Studium następuje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem prawa. Jeśli natomiast doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale odbyło się to granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala. Dokonując w sprawie oceny na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako wyznaczającego kryteria kontroli legalności uchwały podjętej w przedmiocie studium i w granicach interesu prawnego skarżącej Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w kwestionowanej części nie została podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z naruszeniem porządku prawnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie obowiązującego prawa i nie narusza przyznanego organom przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Rozpoznając skargę merytorycznie Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że w poprzednio obowiązującym Studium przyjętym uchwałą z dnia 20 kwietnia 2020 r., Nr XX/144/2020, tereny na których położone są działki skarżącego o nr: a, b, c, d, e, f, g, h, oznaczono symbolem R jako tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, przy czym działka nr a położona jest częściowo w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W zaskarżonym Studium, co należy podnieść w drugiej kolejności, przeznaczenie to uległo natomiast zmianie wyłącznie odnośnie do możliwości rozbudowy już istniejącej zabudowy zagrodowej. Pozostawiono przeznaczenie rolnicze a ograniczono lokalizację zabudowy zagrodowej jedynie – co wymaga podkreślenia – do możliwości rozbudowy już istniejącej zabudowy zagrodowej. Nie można tracić z pola widzenia, że Rada Gminy, poprzez uchwalenie studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając wymienione w art. 10 u.p.z.p. uwarunkowania, Rada Gminy może ustalić na poszczególnych terenach całkowity zakaz zabudowy. Potwierdza to między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3588/19, zgodnie z którym "w studium rzeczywiście na określonych obszarach można wprowadzać wymienione w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kierunki zagospodarowania, w tym ukierunkowywać je pod zabudowę, albo przeciwnie - wyłączać zabudowy". W skarżonym Studium, dla działki nr i będącej własnością skarżącego, ustalono strefę funkcjonalną o symbolu MN1 - strefa mieszkaniowa jednorodzinna istniejąca z możliwością uzupełnienia zabudów o powierzchni około 0,55 ha. W ramach niniejszej strefy funkcjonalnej dopuszczono na etapie opracowania planu miejscowego lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej oraz istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej uzupełnienia i nową lokalizację na terenach sąsiadujących z terenami stref funkcjonalnych o symbolach R. W związku z powyższym skarżący, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego studium, na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma możliwość ustalenia na działce będącej jego własnością terenów związanych z zabudową, zarówno mieszkaniową, usługową oraz zagrodową. Ponadto, co istotne z uwagi na podnoszone w sprawie zarzuty, pojęcie zabudowy zagrodowej – jak wskazuje judykatura – należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07). Wskazuje się wyraźnie, że zabudowa zagrodowa musi być powiązana z rolniczą funkcją gruntów i takim właśnie ich wykorzystaniem. Dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 911/11, Lex Omega nr 1154914). Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. W przedmiotowej sprawie prawa tego nie ograniczono stronie skarżącej, albowiem jak wskazano powyżej, czego także strona nie kontestuje, pozostawiono istniejące przeznaczenie rolnicze a ograniczono lokalizację zabudowy zagrodowej jedynie do możliwości rozbudowy już istniejącej zabudowy zagrodowej. Pozwala to na uznanie, że uwzględniono w zaskarżonej uchwale zarówno stan faktyczny, jak i predyspozycje terenu jako rolne z dłuższego okresu czasu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie pozytywnie należy ocenić realizację przez organ stanowiący gminy (Radę) wymóg "testu proporcjonalności. Zdaniem Sądu został on spełniony. Wymóg ten określa się także mianem "zasady proporcjonalności sensu stricto". Wymaga to zatem znalezienia proporcji między przyjętym rozwiązaniem a innymi wartościami (tu: interes skarżącego). Tak jak wspomniano powyżej skarżona uchwała nie wprowadza zakazu zabudowy a tylko ograniczenie. Rozwiązanie przyjęte przez Radę nie jest nadmiernie uciążliwe w sposób, który można by skonstatować, że Rada wzięła pod uwagę tylko interes publiczny i w rzeczywistości "zlekceważyła" jednocześnie interes właściciela. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Studium w skarżonej części spełnia zatem wymóg zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Nie doszło więc do naruszeń prawa, które skarżący zarzuca Radzie. Nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych podnoszonych przez skarżącego podstaw prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi udało się zrekonstruować przesłanki ograniczenia prawa własności, albowiem istnieją środowiskowe i kulturowe, a ponadto krajobrazowe podstawy przyjęcia rozwiązania planistycznego uchwalonego w Studium. W treści Studium nie pada słowo "zakaz, ale to nie oznacza, że zakaz nie może zostać wprowadzony. Nastąpiło ograniczenie i to wyłącznie odnośnie do możliwości rozbudowy już istniejącej zabudowy zagrodowej. Sąd przypomina przy okazji, że studium, w przeciwieństwie do planu miejscowego, nie jest aktem prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Studium to ramowy dokument, będący determinantą dla dalszego postępowania każdej rady gminy w kierunku kreowania polityki przestrzennej. Zawiera on ogólne założenia oraz cele, jakie należy przyjmować. Te cele są uszczegóławiane na poziomie planu miejscowego, jednakże plan miejscowy nie musi być czystym odzwierciedleniem studium (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 796/22,). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podobny pogląd akcentując, że "Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego" - tak NSA w wyroku z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20. Nie musi zatem dochodzić do sytuacji, w której plan odzwierciedla wszystko co jest uregulowane w studium, ponieważ nie byłoby zatem różnicy pomiędzy tymi dwiema instytucjami prawnymi, co w świetle założenia o racjonalnym prawodawcy, jest niemożliwe. Na zakończenie skład orzekający odwoła się do motywów wyroku NSA z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 57/24, albowiem w pełni oddają one istotę także przedmiotowej sprawy. W wyroku tym NSA orzekł, że: po pierwsze – "prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.)". Po drugie NSA wyjaśnił, że "plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy". Ponadto sąd kasatoryjny zwrócił uwagę, że "gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jednak okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego (...). Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych". Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności do należących do niego działek (nieruchomości) Sąd uznał, że przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi i jej zarzutów. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw, szczególnie w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., aby stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.