II OSK 1992/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Ć. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/GL 280/16 w sprawie ze skargi G. Ć. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 28 października 2015 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 280/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę G. Ć. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 28 października 2015 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 28 października 2015 r. Rada Gminy Z. uchwałą nr ... uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru północno- zachodniego sołectwa S. Skargę na powyższą uchwałę złożył pełnomocnik G. Ć., zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Odnośnie interesu prawnego legitymującego do zaskarżenia uchwały wskazał, że skarżący zamieszkuje w S. przy ul. Z. ... i jest właścicielem nieruchomości położonych w tej miejscowości (działka nr ... zapisana w KW ... oraz działki nr ..., ... zapisane w ...), w tym stanowiących zabytki objęte ochroną konserwatora zabytków. Nieruchomość ta znajduje się wprawdzie poza obszarem uchwalonej zmiany planu (a jedynie w jego sąsiedztwie), jednakże sama ta okoliczność nie przesądza o tym, że skarżący nie ma interesu prawnego w jej zaskarżeniu. Skarżący podniósł, iż ustalony i dopuszczony zaskarżoną uchwałą sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w granicach uchwalonej zmiany planu, z uwagi na istniejące w tym rejonie uwarunkowania związane z ukształtowaniem terenu oraz panującymi warunkami hydrologicznymi w zakresie wód, skutkuje bezpośrednim, bardzo niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości położonych w obszarze zmiany planu na nieruchomości stanowiące własność skarżącego. Dopuszczone zaskarżoną uchwałą zagospodarowanie terenu objętego zmianą planu, doprowadzi do tego, że na należących do skarżącego i położonych poniżej działkach może dochodzić do gwałtownego wzrostu przepływów średnich i maksymalnych (tj. do gwałtownego zalewania i podtapiania tych terenów). W związku z powyższym skarżący wywiódł swój interes prawny z brzmienia art. 140 k.c. i art. 144 k.c., w zakresie w jakim przepisy te ograniczają prawo tzw. "immisji" (oddziaływania na grunty sąsiednie) ponad przeciętną miarę. W ocenie skarżącego potencjalne zalewanie i podtapianie nieruchomości należących do skarżącego (a to na skutek - jak wskazuje biegły hydrolog - ponad tysiąckrotnego zwiększania odpływu wód opadowych z terenów objętych planem na tereny będące własnością skarżącego), stanowi oddziaływanie "ponad przeciętną miarę", objęte dyspozycją wyżej wskazanych przepisów prawa cywilnego. W ocenie skarżącego, interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa wart. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zw. dalej u.s.g., nie musi być wywodzony wyłącznie z norm prawa administracyjnego, skoro oczywiste jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności, a więc ogranicza uprawnienia ze sfery prawa cywilnego. Dla oceny legitymacji skargowej istotny jest przepis art. 140 k.c., jak również art. 144 k.c, który nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu tego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zatem ustalenia planu mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Jeżeli właściciel nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej (tu: zabudować teren nawet w 80%, co doprowadzi do sytuacji, w której wody opadowe i roztopowe będą zalewały grunty sąsiednie), to właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie musiał więcej znieść ("immisje" związane m.in. z odprowadzaniem wody opadowej z zabudowanego terenu na tereny niżej położone i ich zalewanie i podtapianie). W konsekwencji w tym konkretnym przypadku istnieje legitymacja do złożenia niniejszej skargi jako właściciela działek położonych poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan. Interes prawny skarżącego wynika nadto ze względu na jego prawny i administracyjny obowiązek utrzymania i zabezpieczenia zabytków objętych ochroną konserwatorską wynikający wprost z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Na terenie należącym do skarżącego, a zagrożonym niekorzystnym oddziaływaniem z terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego znajdują się dwa obiekty zabytkowe: Pałac w S. oraz Park w S. Zgodnie z powołaną powyżej ustawą, właściciel zabytku ma prawny obowiązek między innymi "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" - co przez skarżącego jest realizowane przy zaangażowaniu swoich prywatnych, znacznych środków finansowych w przywrócenie tych obiektów do stanu dawnej świetności. Nadto na obszarze parku znajdują się 3 pomniki przyrody Dęby szypułkowe. Może nastąpić degradacja, uszkodzenie lub zniszczenie objętego ochroną otoczenia zabytku, w tym parku, a także naruszenie – poprzez posadowienie obiektów przemysłowych – krajobrazu tego terenu. Park podlega ochronie m.in. ze względu na unikalne "osie widokowe oraz kompozycję z graniczącymi lasami i polami uprawnymi"). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W szczególności podniesiono brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący wprost w skardze pisze m.in. o potencjalnym zagrożeniu związanym z zalewaniem jego nieruchomości przez nadmierne ilości wody, pochodzące z terenu objętego planem. Przy tym, co zgodnie ustalone zostało na rozprawie, pomimo wcześniejszych wątpliwości, nieruchomość skarżącego położona jest w odległości ok. 300m od granicy terenu objętego planem, przy czym odległość od zabytkowego pałacu jest jeszcze większa. W tej sytuacji nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania interesu prawnego. Jest to co najwyżej interes faktyczny w każdym z aspektów podnoszonym w skardze. Sąd wskazał, że plan miejscowy nie uchyla przepisów ustawowych dotyczących ochrony środowiska, zmian stosunków wodnych, ochrony zabytków, itd. Zatem jeśli na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego będzie prowadzona jakakolwiek działalność inwestycyjna, związana z budową, wtedy organy odpowiedzialne za stosowanie tych przepisów będą musiały je uwzględniać, chroniąc m.in. podmioty objęte obszarem oddziaływania inwestycji. Jeśli skarżący zostanie uznany za stronę, będzie miał możliwość przedstawienia swoich racji. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W skardze kasacyjnej G. Ć. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zarówno poprzez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącego, a jedynie może stanowić naruszenie interesu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje w świetle powyższego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na ten akt administracyjny. Uzasadniając wskazaną podstawę kasacyjną skarżący podniósł, iż błędna wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na niezrozumieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny znaczenia wywodzonej z niego normy prawnej w zakresie dotyczącym możliwości naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej poza obszarem objętym uchwalonym planem, ale znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, których realizacja została dopuszczona przez taki plan, już poprzez sam fakt uchwalenia takiego planu i z chwilą jego uchwalenia. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjmuje, iż w takim przypadku można mówić wyłącznie o naruszeniu interesu faktycznego, a ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącego, może nastąpić dopiero na późniejszym etapie związanym z procesem inwestycyjnym, zwłaszcza na etapie realizacji inwestycji w oparciu o postanowienia takiego planu i koniecznością uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę, w przypadku uznania skarżącego za stronę takiego postępowania. W konsekwencji błędnej wykładni wskazanego przepisu, w ocenie skarżącego, doszło również do jego niewłaściwego zastosowania poprzez zaprzeczenie istnienia związku, jaki zachodzi między faktami i okolicznościami wskazywanymi przez skarżącego, zwłaszcza w zakresie oddziaływania inwestycji jakie mogą zostać zrealizowane w oparciu o założenia wynikającego z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a normą prawną, która upoważnia do zaskarżenia takiego aktu podmiot którego interes prawny został tym aktem naruszony, 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi. Uzasadniając wskazaną podstawę kasacyjną skarżący podniósł, że konsekwencją naruszenia prawa materialnego, wskazanego w pierwszej podstawie kasacyjnej, było naruszenie przepisów postępowania polegające na zastosowaniu przepisu art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta nie powinna zostać odrzucona i powinna zostać rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Na wstępie wskazać należy, że w ocenie Sądu I instancji, z okoliczności sprawy nie wynikało, że podjęcie uchwały doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wywodzonego z faktu przysługiwania mu prawa własności nieruchomości położonych w S. (działka nr ... zapisana w ... oraz działki nr ..., ... i ... zapisane w ...), w tym stanowiących zabytki objęte ochroną konserwatora zabytków, nie objętych obszarem zaskarżonej uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozpowszechniony jest pogląd, że plan miejscowy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, gdy z przepisów prawa wynika, że ustalenia tego planu dotyczą jego ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Dodatkowo wskazać należy, że gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (pro. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13). Przypomnieć należy, że skarżący jest właścicielami nieruchomości gruntowej położonej w sąsiedztwie terenu objętego skarżoną uchwałą, jednakże leżącej poza terenem, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania. Nieruchomość skarżących jest terenem zadrzewionym i zakrzewionym, który nie znajduje się w rejonie szczególnego zagrożenia powodziowego, w obszarze której znajduje się zespół pałacowy. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 k.c. oraz 144 k.c. w zw. z art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w oddziaływaniu inwestycji jakie mogą zostać zrealizowane w oparciu o założenia wynikające z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz konieczności wypełnienia spoczywającego na nim obowiązku ochrony zabytku. W tym kontekście wskazać należy, że słusznie Sąd I instancji wskazał, że badanie uprawnienia podmiotu do wniesienia skargi następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym skargą aktem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 roku, III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 roku, nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 roku, II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę ( wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 roku, OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 roku, II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny ( vide : wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 roku, I OSK 715/05, LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 roku, II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05 ). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Zatem w przedmiotowej sprawie słusznie Sąd I instancji wskazał, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może być interesem potencjalnym co oznacza, że nie można wywodzić uprawnienia do wniesienia skargi w sprawie dotyczącej uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy z hipotetycznej możliwości dochodzenia przez skarżącego w przyszłości, w odrębnie wszczętym postępowaniu naruszeń dotyczących ochrony środowiska, zmian stosunków wodnych czy ochrony zabytków. Wskazać również należy, że stosownie do art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Treścią prawa własności są uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą, przy czym na korzystanie z rzeczy składa się m.in. uprawnienie do posiadania rzeczy oraz do używania rzeczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wnosząc skargę nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, tj. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Nadto uciążliwości związane z ewentualnymi immisjami, na które wskazuje skarżący, nie mogą być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Kwestia immisji ma charakter cywilny i może być dochodzona na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Z powyższego wynika zatem, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. ----------------------- 5