I SA/Op 711/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr IN.I.7721.10.5.2025.MO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 5 czerwca 2025 r., nr 147, 2) uchyla postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 27 marca 2025 r., nr AB.6740.4.19.2025 w zakresie punktu 2, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. G. [dalej: skarżący, strona, inwestor] jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 29 sierpnia 2025 r., nr IN.I.7721.10.5.2025.MO, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Inwestor zwrócił się do Starosty Prudnickiego [dalej: Starosta, organ I instancji] o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę części elewacji zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budową schodów zewnętrznych w P. przy ul. [...], na działkach oznaczonych w rejestrze gruntów numerami: [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]. Decyzją z 5 czerwca 2025 r., nr 147, Starosta odmówił udzielenia stronie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja nie jest zgodna z wymaganiami wynikającymi § 12 ust. 1 i § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. Organ I instancji wyjaśnił, że zamierzenie budowlane zostało zaprojektowane na działkach, które nie stanowią jednej nieruchomości gruntowej (działki znajdują się w odrębnych księgach wieczystych i mają różnych właścicieli), a inwestor nie wykazał - pomimo obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z 27 marca 2025 r. - że usytuowanie projektowanych schodów zewnętrznych oraz wykonanie otworu drzwiowego w ścianie istniejącego budynku jest zgodne z § 12 ust. 1 i 6 rozporządzenia. Starosta stwierdził, wobec powyższego, że w sprawie należy zastosować art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) [dalej: upb], to jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskutek odwołania inwestora Wojewoda wydał, zaskarżoną obecnie do Sądu, decyzję z 29 sierpnia 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że zasadniczą kwestią w sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy teren inwestycji stanowi jedną działkę budowlaną - jak przyjął to projektant, czy też dwie odrębne działki budowlane jak przyjął Starosta. W ocenie Wojewody teren inwestycji stanowi dwie odrębne działki budowlane, w związku z czym - odległości wymagane przez § 12 ust. 1 i § 12 ust. 6 rozporządzenia powinny zostać zachowane. Organ odwoławczy wskazał przy tym na definicję działki budowlanej z § 3 pkt 1a rozporządzenia, definicję nieruchomości z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz działki gruntu z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.). W ocenie Wojewody w świetle powyższych definicji istotne jest to, że każda z ww. działek znajduje się w odrębnej księdze wieczystej i posiada innego właściciela. W związku z tym, działki te należy uznać za dwie odrębne działki budowlane, nie zaś za jedną działkę budowlaną. Co za tym idzie, konieczne jest zachowanie odległości od granic tych działek. Projektowane zamierzenie tych odległości, tj. odległości 1,5 m od schodów do granicy działki budowlanej oraz odległości 4 m od drzwi balkonowych do granicy działki budowlanej nie zachowuje. Zarówno schody jak i drzwi zostały bowiem zaprojektowane w granicy działek budowlanych. Na opisaną decyzję samodzielnie sporządzoną skargę złożył inwestor, podnosząc, że przysługuje mu prawo dysponowania obiema działkami na cele budowlane (art. 3 pkt 11 upb), a tym samym przeprowadzenie planowanej budowy jest dopuszczalne. W związku z tym strona wniosła o cyt. "zmianę decyzji Wojewody" na korzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zamierzenie budowlane inwestora obejmuje realizację drzwi balkonowych oraz podestu i schodów zewnętrznych. Każdy z dwóch elementów zamierzenia (tj. po pierwsze: drzwi balkonowe oraz po drugie: schody wraz podestem) znajduje się na innej działce. Działka, na której projektowane są schody z podestem jest własnością Gminy P., zaś inwestor dzierżawi jedynie niewielka jej część. Zarówno drzwi balkonowe, jak i schody zewnętrzne, zostały zaprojektowane w granicy pomiędzy ww. działkami, co w ocenie organu odwoławczego narusza § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Na rozprawie przed Sądem strony sporu podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji - orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie żądał też tego skarżący. Odnosząc się do zakresu swej kognicji Sąd wyjaśnia, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie jest równocześnie uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty, ponieważ kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy z wniosku skarżącego przysługują Staroście i Wojewodzie, a nie - Sądowi. Z tego powodu Sąd nie był władny, nawet po uwzględnieniu skargi, do wydania wyroku o zmianie zaskarżonej decyzji. W zakresie prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, na podstawie przekazanych akt sprawy administracyjnej, Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie ustaliły wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, co było skutkiem przyjęcia nieprawidłowej wykładni prawa materialnego. Sąd nie podziela bowiem stanowiska organów w zakresie wykładni i zastosowania prawa materialnego w odniesieniu do wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego sprawy. Poza sporem pozostają istotne w sprawie ustalenia faktyczne, a więc to, że planowana przez skarżącego inwestycja miałaby być zrealizowana na dwóch działkach ewidencyjnych gruntu, przy czym strona jest współwłaścicielem działki nr [...], a Gmina P. jest właścicielem działki nr [...]. Z projektu wynika, że ściana istniejącego budynku mieszkalnego znajduje się w granicy działki nr [...], a schody zewnętrzne musiałyby być wzniesione na działce sąsiedniej nr [...]. Do akt administracyjnych skarżący złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące obie działki. Na przeszkodzie do przeprowadzenia planowanej budowy nie stoi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a projektant ustalił, że wymagane prawem odległości obszaru inwestycji od granic innych działek oraz istniejących budynków gospodarczych zostaną zachowane. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 upb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 upb organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 upb). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 upb (art. 35 ust. 5 pkt 1 upb). Z akt administracyjnych wynika, że Starosta nakazał skarżącemu (postanowieniem z 27 marca 2025 r.) w szczególności wykazanie zgodności usytuowania zewnętrznych schodów oraz wykonania otworu drzwiowego z § 12 ust. 1 i 6 rozporządzenia. Strona w piśmie z 20 maja 2025 r. podniosła, że wykonanie inwestycji jest zgodne z § 12 ust. 1 i 6 rozporządzenia oraz że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak w ocenie organów obu instancji skarżący nie usunął nieprawidłowości i konieczne było wydanie decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 5 upb. Według § 3 ust. 1a rozporządzenia, ilekroć jest mowa o działce budowlanej należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Na mocy art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) [dalej: upzp], ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy, 3) 5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 4) 5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy - przy czym każdą płaszczyznę powstałą w wyniku załamania lub uskoku ściany traktuje się jako oddzielną ścianę (§ 12 ust. 1 rozporządzenia) Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych; 2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy; 3) 3 m do balkonu w budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia (§ 12 ust. 6 rozporządzenia). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela wykładnię prawa prezentowaną wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z nią z art. 2 pkt 12 upzp oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia wynika, że istotne znaczenie dla uznania, co jest działką budowlaną mają okoliczności obiektywne, spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Wobec powyższego przepisy o ewidencji gruntów i przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej. Kilka działek ewidencyjnych może bowiem stanowić działkę budowlaną, jak również część działki ewidencyjnej może być, w określonych uwarunkowaniach, uznana za działkę budowlaną (wyroki NSA: z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 932/07; 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09; wyroki WSA: w Krakowie z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 116/19; w Warszawie z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 921/18; w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/18). Działką budowlaną jest bowiem każda nieruchomość, na której można prowadzić roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 upb, czyli budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem działka budowlana może stanowić kilka działek gruntu (nieruchomości), jeśli ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor wykaże się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi) na cele budowlane (wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/18). W przypadku, gdy inwestor legitymuje się takim prawem w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja nie uwzględnia się granic pomiędzy działkami (wyroki WSA: w Opolu z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 549/17; w Warszawie z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/15). Oznacza to, między innymi, że do projektowanych na takich działkach obiektów budowlanych nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane § 12 ust. 1 i 6 rozporządzenia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 261/19). Dalej Sąd stwierdził, że prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane może wynikać także z innego tytułu niż własność. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 upb przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ustalenie, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, należało organów. W szczególności konieczne było ustalenie, czy wskazywana przez inwestora umowa dzierżawy, zawarta z Gminą P., może być uznana za tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego w rozumieniu art. 3 pkt 11 upb. Podkreślić jednak należy, że to, czy takie prawo przysługuje inwestorowi, w szczególności w kontekście postanowień umowy dzierżawy, nie może być sprowadzone tylko do literalnej analizy treści dokumentów, gdyż ustalenie treści umowy, zgodnie z art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.), wymaga uwzględnienia okoliczności, w których oświadczenia stron zostały złożone, zasad współżycia społecznego oraz ustalonych zwyczajów oraz ustalenia, jaki był rzeczywiście zgodny zamiar stron i cel umowy. Trzeba tu bowiem mieć na względzie, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. Ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno zatem wynikać, czy wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie przez wskazanego inwestora, określonego obiektu budowlanego (A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 3). Kwestii powyższej nie może rozstrzygnąć sąd, ponieważ jego ustrojową rolą nie jest zastępowanie organów w administrowaniu, lecz kontrola zgodności z prawem ich działalności. Nadto nie ma ku temu odpowiednich instrumentów procesowych (vide: ograniczenia wynikające z art. 106 ppsa). Nie ma więc w sprawie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 145a § 1 ppsa, tj. wydania orzeczenia merytorycznego, gdyż byłoby to dopuszczalne wyłącznie przy w pełni ustalonym stanie faktycznym. Zagadnienie władania przez skarżącego działkami gruntu w sposób, który uprawniałby go do przeprowadzenia na nich (lub ich części) robót budowlanych, powinno zostać wyjaśnione i ocenione już przez organ I instancji, czego jednak nie uczyniono. Problem ten powinien być zatem przedmiotem analizy Starosty, a w przypadku wniesienia odwołania - również Wojewody, w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organy pominęły ponadto w swych analizach zagadnienie zastosowania art. 9 upb, który dopuszcza w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ust. 1 upb). Regulacje do których odwołuje się Sąd również były przedmiotem analiz i wykładni dokonanej przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu wyroku NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1819/23, wskazano, że istotą odstępstwa od warunków technicznych jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu, bez naruszenia norm chroniących osoby trzecie. Może to nastąpić pod warunkiem zachowania konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz równości wobec prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich z art. 5 ust. 1 pkt 9 upb to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy (wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1278/17). Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Co do zasady każda inwestycja realizowana w relatywnie bliskim sąsiedztwie, powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiadów, jednakże w takim przypadku właścicielowi działki sąsiedniej służą pewne instrumenty prawne, mające na celu zniwelowanie lub zrekompensowanie tych ograniczeń. NSA w wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 560/17, wskazał, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O takim naruszeniu zaś można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze ogólnie rozumianego tzw. prawa sąsiedzkiego. Kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Odstępstwo z art. 9 ust. 1 upb nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zatem, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem - na gruncie publicznoprawnym wynikającym z przepisów upb - brak jest naruszenia przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającego zatwierdzenie projektu budowlanego. Stanowisko takie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98. W ocenie Trybunału, materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości nie należy do przepisów techniczno-budowlanych. Delegacja określona w art. 7 upb zezwala wyłącznie na uregulowanie warunków technicznych, a więc przepisów techniczno-budowlanych, nie zawiera natomiast, tak jak i żaden inny przepis upb, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania, czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 upb. Przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej, ogranicza natomiast konstytucyjne prawo własności. Z tych powodów sama niezgodność projektu budowlanego z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji, gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania w sytuacji, gdy sposób usytuowania nieruchomości na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem. W sytuacji takiej, sposób usytuowania budynku, jak już wskazano wyżej, ogranicza się wyłącznie do prawa sąsiedzkiego i ewentualnych oddziaływań realizowanej nieruchomości na prawa właściciela działki sąsiedniej, co z kolei (jako domena prawa cywilnego) może podlegać kontroli sądów powszechnych (wyroki: NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10; z 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1518/10). Mając na uwadze powyższą wykładnię prawa i stwierdzając, że znajduje ona zastosowanie w realiach stanu prawnego kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdził, że jest przedwczesne i nieuzasadnione należycie zbadanym i wyłożonym stanem prawnym oraz faktycznym sprawy, stanowisko organów, że § 12 ust. 1 i § 12 ust. 6 rozporządzenia prawidłowe posadowienie obiektów budowlanych wiąże z przebiegiem granic ewidencyjnych działek budowlanych, a nie z przebiegiem granic obszaru objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, tak, jak wskazywał skarżący, i że stanowi to wystarczającą przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organy obu instancji nie przeanalizowały stanu stosunków własnościowych na ww. działkach, zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie dodatkowego otworu drzwiowego w ścianie budynku wielorodzinnego i treści umowy dzierżawy, a w konsekwencji nie zbadały też obligacyjnego tytułu prawnego inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane. W konsekwencji nie uwzględniły okoliczności, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, w pewnych okolicznościach - w ogóle nie należy do zakresu normowania wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych, lecz należy do sfery prawa sąsiedzkiego, jako prawa cywilnego. Organy obu instancji pominęły w swoim stanowisku prawnym, że - jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem - to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publicznoprawnym, wynikającym z przepisów upb, że wystąpiło naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, uniemożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego. W rozpoznanej obecnie sprawie tytuł obligacyjny do dysponowania działką na cele inwestycyjne - który nie został wystarczająco zbadany przez organy - powinien zawierać odpowiednie gwarancje w ramach prawa sąsiedzkiego ze strony właściciela działki (tj. Gminy P.), że w realiach kontrolowanej sprawy zgadza się na konsekwencje odstąpienia od bezwzględnej mocy wiążącej § 12 rozporządzenia. Zatem przy ponownym rozparzeniu sprawy organy powinny mieć na uwadze, że budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną, lecz - wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 upb), jak i art. 144 Kodeksu cywilnego - przewidujący, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), wymagającą uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć sprawę strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także (w zależności od stanu konkretnej sprawy) znajduje oparcie w zasadzie równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyroki WSA: w Rzeszowie z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 236/08; w Krakowie z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1465/19 Z tych względów, wobec wskazanych wyżej uchybień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa należało orzec jak punkcie 1 wyroku. Jeśli chodzi zaś o wskazania co do dalszego postępowania wynikają one wprost z poczynionych wyżej rozważań. W niniejszej sprawie brak jest kluczowych ustaleń faktycznych, które determinują sposób załatwienia sprawy administracyjnej, ich poczynienie będzie rzeczą organu I instancji, a jeśli zostanie wniesione odwołanie – również Wojewody. Starosta (i ewentualnie Wojewoda), weryfikując przedłożoną mu przez inwestora dokumentację budowlaną, powinien kierować się w szczególności przepisami art. 35 upb oraz przedstawioną wyżej wykładnią prawa. O kosztach postpowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. Na koszty te składa się wpis w kwocie 500 zł, uiszczony przez skarżącego.