I SA/Op 800/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. Sp. z o.o. w S. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 października 2025 r., nr SKO.40.2891.2025.li w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej też: strona, Spółka), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 października 2025 r., nr SK0.40.2891,2025.li, uchylające w całości wydane z upoważnienia Wójta Gminy Skoroszyce (dalej także: Wójt) postanowienie z 29 sierpnia 2025 r. orzekające o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 70 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach: a, b, c, d, e, f, g, h i i, obręb C., i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie prawnym i faktycznym. W dniu 18 grudnia 2024 r. Spółka zwróciła się do Wójta Gminy Skoroszyce o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 70 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach: a, b, c, d, e, f, g, h i i, obręb C. Pismem z 10 stycznia 2025 r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na ww. wniosek. Jednocześnie pismem z tego samego dnia zlecił opracowanie projektu zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu 23 stycznia 2025 r. organ I instancji otrzymał sprzeciw czterech stron postępowania wobec planowanego zamierzenia. Z kolei 27 stycznia 2025 r. otrzymał pismo z Nadleśnictwa P., w którym nadawca wskazał m.in. na wymagania zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2025 r. organ I instancji działając na podstawie art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.), dalej jako: ustawa lub u.p.z.p. - zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu wydanego aktu wskazał, że w Urzędzie Gminy podjęto czynności przygotowawcze do opracowania i uchwalenia planu miejscowego obejmującego m.in. działkę, której dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast wstępne opracowania dotyczące planu miejscowego wskazują, że jego ustalenia dla przedmiotowego terenu mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu, wobec czego konieczne jest zawieszenie postępowania w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym planem miejscowym. Poza tym organ wyjaśnił, że z przepisów art. 62 ust. 1 ustawy wynika, że zawieszenie nie może trwać dłużej niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy; organ podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany, jednakże w tym drugim przypadku może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. Postanowienie zostało doręczone Spółce 8 września 2025 r. Spółka pismem z 11 września 2025 r. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej: K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, tj. poprzez arbitralne i dowolne zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo braku przedstawienia jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o rozpoczęciu prac planistycznych oraz mimo niskiego prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w okresie dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania określonego w art. 62 ust. 1 ww. ustawy, co doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ww. ustawy jest możliwe jedynie w wypadku udokumentowanego i realnego (wysokiego) prawdopodobieństwa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania określonego w tym przepisie, która to wykładnia pozostaje w zgodności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do zbadania faktycznego stanu zaawansowania ewentualnej procedury planistycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego Wójt nic zawiesiłby postępowania administracyjnego z uwagi na brak realnego rozpoczęcia prac planistycznych; 3) art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., jak również w związku z art. 8 § 1 K.p.a. i w związku z art. 11 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. z uwagi na zaniechanie przedstawienia przesłanek przemawiających za zawieszeniem postępowania, w szczególności przez brak wykazania jakie czynności przygotowawcze zostały podjęte w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, jakie wstępne opracowania wskazują na możliwą sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z treścią projektowanego planu miejscowego, na czym polega możliwa sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z treścią projektowanego planu miejscowego, która z działek ewidencyjnych miałaby zostać objęta projektowanym planem miejscowym, skutkujące niesporządzeniem uzasadnienia postanowienia w sposób korespondujący z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem faktu orzekania w niniejszej sprawie w granicach uznania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ obowiązkiem organu jest wszechstronne wyjaśnienie stronie postępowania administracyjnego, z jakich powodów zdecydował się na zawieszenie postępowania administracyjnego stanowiące wyjątek od zasady ciągłości postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Argumentując stanowisko opisała przebieg postępowania trwającego dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia przedmiotowej sprawy, w tym nadmieniła, że wniosła ponaglenia na działalność (zaniechanie) organu. Poza tym zauważyła, że przedmiotowa sprawa jest znana organowi pierwszej instancji dużo dłużej niż od momentu wniosku z 18 grudnia 2024 r. Wskazała, że pierwszy wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony już 22 listopada 2023 r. (przez F. sp. z o.o.), a 28 marca 2024 r. Wójt wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...], która jednak - w wyniku odwołania od ww. decyzji, jak również wobec innych czynności prawnych, także wobec takiej woli ze strony samego inwestora została usunięta z obrotu prawnego. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że Spółka obecnie zmierza do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o tożsamym zakresie jak ta objęta decyzją z 28 marca 2024 r. nr [...], przy jednoczesnym właściwym skorygowaniu wniosku o aspekty podnoszone we wcześniejszej procedurze administracyjnej. W ocenie Spółki, organ niezasadnie zawiesił postępowanie administracyjne w sytuacji samej deklaracji rozpoczęcia nieudokumentowanych prac planistycznych dla obszaru objętego wnioskiem Spółki oraz przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Zaznaczył, że co prawda, w orzecznictwie nie wyklucza się możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzeniu planu, co koresponduje z treścią art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak na co wskazała – w takiej sytuacji również istotne jest, aby dokumentacja planistyczna wskazywała na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego oraz na jakim etapie są prace planistyczne i czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 ww. ustawy. Tymczasem, co podniosła, w sprawie Wójt w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że plan miejscowy zostanie uchwalony przed upływem okresu zawieszenia postępowania. Nie przedstawił także jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o podjęciu prac planistycznych, powołując się jedynie na bliżej nieokreślone i nieudokumentowane "czynności przygotowawcze" czy "wstępne opracowania". Zdaniem Spółki nie sposób także określić, na czym miałaby polegać sprzeczność wnioskowanego przeznaczenia terenu z postanowieniami projektowanego planu miejscowego, ponieważ w treści postanowienia nie odniesiono się w żaden sposób do planowanego przeznaczenia terenu wskazując jedynie, że "ustalenia planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne". Skarżąca dostrzegła także, że możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi także wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a. Organ winien korzystać z tej możliwości przede wszystkim wówczas, kiedy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że w okresie dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania rzeczywiście dojdzie do uchwalenia planu miejscowego. Warto przy tym podkreślić, że to prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego przed upływem okresu zawieszenia postępowania powinno być badane przez organ odwoławczy w sposób obiektywny, nie jedynie w oparciu o oświadczenia organu sporządzającego plan miejscowy. Poza tym Spółka podkreśliła, że w judykaturze wskazuje się wprost, że uznaniowy charakter zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie omawianego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że skorzystanie z tego przypisu przez organ może nastąpić w sposób dowolny. Zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ww. ustawy powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniami istotnymi dla zastosowania tego przypisu i ich należytą oceną w aspekcie wystąpienia okoliczności uzasadniających podjęcie postanowienia w przedmiocie zawierzenia postępowania. Wskazuje się także, że fakultatywność zawieszenia postępowania oznacza swobodę, a nie dowolność działania organu i niedopuszczalny jest automatyzm przy stosowaniu tego przepisu. Zaznaczyła nadto, że prawidłowe zastosowanie wskazanej normy materialnej może zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ uzasadnił rozstrzygnięcie na tej podstawie. Jednakże inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. W konsekwencji rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. Wyraziła przy tym pogląd, że w przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Na marginesie Spółka odnotowała, że wydanie postanowienia nastąpiło 29 sierpnia 2025 r., tj. dzień przed końcem terminu na załatwienie sprawy administracyjnej określonego zawiadomieniem z 26 maja 2025 r. Organ pierwszej instancji przy piśmie z 18 września 2025 r. przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Kolegium zauważyło, że z akt postępowań z ponagleń Spółki na bezczynność i przewlekłość Wójta w sprawie z wniosku z 18 grudnia 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy (sprawy nr [...] i nr [...]) wynika, że [...] 2025 r. Rada Gminy Skoroszyce podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu C. (pismo organu pierwszej instancji z 24 września 2025 r. nr [...] z załącznikami). Zdaniem Kolegium zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w kierunku uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.), zwanej dalej: ustawą lub u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Postępowanie administracyjne jest uregulowanym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne uczestniczące w nim podmioty w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Winno ono mieć charakter ciągły, czyli toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 515-516). Kolegium podniosło, że ustawodawca przewidział sytuacje, kiedy z przyczyn faktycznych lub prawnych nie można kontynuować postępowania. Przypomniało następnie, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie powołując się na regulację art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zaznaczyło Kolegium, że w powyższej regulacji wynika, iż przewidziane w niej zawieszenie postępowania jest uzależnione od uznania administracyjnego organu (wskazuje na to określenie użyte przez ustawodawcę: "można zawiesić"), jednak uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Wyjaśniło, że w judykaturze przyjmuje się, iż przyczyną taką jest wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu, czego jednakże Wójt Gminy Skoroszyce nie ustalił (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 42/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2444/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 132/23). W dalszych motywach Kolegium podniosło, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał jedynie na podjęte czynności przygotowawcze do opracowania i uchwalenia planu miejscowego obejmującego m.in. działkę, której dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wskazując jednocześnie, że wstępne opracowania dotyczące planu miejscowego wskazują, że jego ustalenia dla przedmiotowego terenu mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium w żaden jednak sposób - jak słusznie wskazuje Spółka - organ nie wyjaśnił, jakie czynności planistyczne zostały podjęte. Tym samym nie uprawdopodobnił również, że plan miejscowy zostanie uchwalony przed upływem okresu zawieszenia postępowania. Co więcej, Kolegium wskazało, iż z urzędu ma wiedzę (z akt postępowań nr [...] i nr [...]), że dopiero [...] 2025 r. Rada Gminy Skoroszyce podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu C. W tych okolicznościach - przy uwzględnieniu czasochłonności procesu uchwalenia planu miejscowego, bądź jego zmiany, z uwagi na konieczność podjęcia szeregu czynności nałożonych na organ stanowiący gminy przez ustawodawcę - organ pierwszej instancji winien przeanalizować, czy jest faktyczna możliwość uchwalenia przez ww. Radę Gminy planu miejscowego (jego zmiany). Poza tym – na co także wskazało Kolegium – organ pierwszej instancji oprócz ogólnego wyrażenia, że wstępne opracowania dotyczące planu miejscowego wskazują, że jego ustalenia dla przedmiotowego terenu mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu, nie zawarł żadnego konkretnego stanowiska w zakresie sprzeczności planowanej inwestycji z dokonanymi ustaleniami w przedmiocie procedowania planu miejscowego. W szczególności nie powołał się na żadne dokumenty planistyczne w tym zakresie. Poza tym stanowisko organu wskazuje jedynie na jedną działkę, której dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium należy mieć również na uwadze, że prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i jego treść podlega stosownemu ukształtowaniu także w ramach procesu inwestycyjnego i wykładni przepisów prawa. Rozważenie zatem przez organ wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, jeśli mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją i przebieg procesu planistycznego, a także ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu inwestora, gdy nie jest sprzeczny z interesem społecznym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 38/19, oraz z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 370/19). Tym samym w ocenie Kolegium Wójt naruszył nie tylko art. 60 ust. 1 u.p.z.p., ale również przepisy postępowania, a to:art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak ustaleń, czy proponowana inwestycja będzie niezgodna z postanowieniami planu miejscowego, brak uprawdopodobnienia, że plan ten może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia postępowania, a także brak rozważenia i omówienia słusznego interesu skarżącego, czym organ dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Okoliczności te, jak uznało Kolegium, organ I instancji zupełnie pominął w swoich rozważaniach. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że Wójt naruszył wskazane wyżej przepisy, ponieważ nie wykazał, aby w niniejszej sprawie były podstawy do skorzystania z uznania administracyjnego określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis. Od powyższego postanowienia Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Nie zgodziła się z organem odwoławczym, że powody wskazane w postanowieniu z 2 października 2025 r. uzasadniały przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, iż w okolicznościach sprawy, w której organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zawieszenie postępowania administracyjnego, podobnie jak instytucja decyzji (postanowienia) kasatoryjnego, stanowi wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a. Zdaniem Spółki zaskarżone rozstrzygnięcie negatywnie wpłynie na czas rozpoznania jej wniosku z 18 grudnia 2024 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, który do dnia wniesienia sprzeciwu nie został rozpatrzony przez Wójta, mimo że zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Z tych względów - w ocenie Spółki - Kolegium, kierując się zasadą szybkości postępowania, powinno uchylić postanowienie Wójta i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie w całości na podstawie art. 138 § I pkt 2 K.p.a. Autor sprzeciwu wskazał, że zawieszenie postępowania przez Wójta stanowi przykład celowego i nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal K.p.a. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej p.p.s.a., podlegała ona zaskarżeniu w drodze sprzeciwu, który w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. rozpoznany został na posiedzeniu niejawnym. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić trzeba, że kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym podkreślenia wymaga, że kontrola w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania. Zgodnie jednak z art. art. 134 § 1 p.p.s.a., znajdującym odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. dokonując oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, Sąd, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślić również trzeba, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadzało się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja, postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. będzie znajdował zastosowanie wówczas, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie zostanie prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie będzie możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a. Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. brak jest bowiem podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym ustaleń wykraczających poza granice merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyjaśnić także należy, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika natomiast, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji przytoczonego przepisu wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W żadnym razie zatem postępowanie odwoławcze nie może polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku dokonania ustaleń i oceny w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że motywy rozstrzygnięcia przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe i odnosząc przedstawione poglądy do okoliczności niniejszej sprawy Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego. Zasadnie bowiem Kolegium stwierdziło w szczególności, że organ I instancji naruszył w sprawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak ustaleń, czy proponowana inwestycja będzie niezgodna z postanowieniami planu miejscowego, brak uprawdopodobnienia, że plan ten może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia postępowania, a także brak rozważenia i omówienia słusznego interesu skarżącego, czym organ dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zasadnie także odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego zbyt długiego czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dostrzegło, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko, bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która – jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza prawnie niekwestionowany standard postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10). Uwzględniając powyższe - a także stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu – należy podzielić ocenę Kolegium, że w sposób wystraczający wykazało, z jakich powodów postanowienie Wójta Gminy Skoroszyce podlegało uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Rację ma także organ odwoławczy wskazując, że w stanie sprawy przyjętym do analizy w zaskarżonym orzeczeniu, stwierdzone nieprawidłowości nie stanowiły podstaw do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia, którego domaga się skarżąca w istocie prowadziłoby do umorzenia postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie stwierdziło przy tym Kolegium, że wydaje się, iż skarżącej chodziło o rozstrzygnięcie stwierdzające, że zawieszenie przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalne, czyli o postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., a więc by organ odwoławczy ograniczył się do uchylenia kwestionowanego postanowienia. Prawidłowo wyjaśniło Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw, że na chwilę obecną brak było podstaw zarówno do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymania w mocy tego aktu – co obszernie umotywowało, a co w pełni akceptuje i uznaje za prawidłowe Sąd. Na zakończenie powtórzenia wymaga, że zasadnie uznało Kolegium, iż organ pierwszej instancji nie wykazał, aby w niniejszej sprawie były podstawy do skorzystania z uznania administracyjnego określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis. Tym samym rację ma Kolegium, iż w tych okolicznościach prawnych i faktycznych obowiązane było uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśniając, że organ ten, w ramach ponownego badania sprawy, zamierzając ewentualnie skorzystać z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., będzie obowiązany do uwzględnienia wykładni tego przepisu zaprezentowanej objętym sprzeciwie postanowieniu i oceny wystąpienia podstaw do uznaniowego zawieszenia postępowania, w tym również słusznego interesu strony. Akcentując, że wstrzymanie toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, jeśli mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją i przebieg procesu planistycznego, a także ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu inwestora, gdy nie jest sprzeczny z interesem społecznym Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.