I SA/Op 852/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Otmuchów z dnia 8 października 2025 r., nr ZOS 08/10/2025 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do szkoły 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej roku szkolnego 2023/2024 i 2024/2025, 2) zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Otmuchów na rzecz skarżącej A.B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 25 września 2025 r. A. B. (dalej zwana również skarżącą lub wnioskodawczynią) zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Otmuchów (dalej zwanego Burmistrzem lub organem) o zwrot zaległych kosztów dowożenia niepełnosprawnego dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do szkoły w N. w latach 2023-2024 i 2024-2025, zapewnionego przez rodzica własnym transportem. We wniosku skarżąca podniosła, że na początku roku szkolnego 2023/2024 (I klasa) zwróciła się do Dyrektora Szkolnictwa w O. o dowożenie swojej córki busem gminnym do szkoły w N. Skarżąca podała, że otrzymała odpowiedź odmowną ze względu na niezgodność trasy i godzin oraz brak miejsca. Wskazała również, że nie została poinformowana przez organ o możliwości zwrotu kosztu, a koszty te są dla matki samotnie wychowującej dziecko bardzo wysokie. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz w piśmie z dnia 8 października 2025 r., nr ZOS 08/10/2025, przychylił się do zmiany umowy z dnia 17 września 2025 r., nr [...] w sprawie zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły - zapewnianego przez rodzica własnym transportem - w części dotyczącej okresu na jaki została zawarta, tj. od dnia 1 września 2025 r. do 31 sierpnia 2026 r. Natomiast odnosząc się do żądania zwrotu kosztów przewozu za poprzednie lata szkolne, organ wskazał, że brak jest podstaw ku temu, z uwagi na to, iż skarżąca z chwilą rozpoczęcia przez jej dziecko nauki w szkole w N. nie złożyła wniosku o zawarcie umowy, ani informacji o zakwalifikowaniu dziecka do kształcenia specjalnego na I etapie edukacyjnym. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 39a ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zwrot kosztów przewozu następuje na podstawie umowy zawartej z Burmistrzem. Ponadto stwierdził, stosownie do art. 39a ust. 5 ustawy, że Burmistrz zawiera z rodzicem umowę o zwrot kosztów przewozu w terminie 14 dni od uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Skoro wniosek w tej sprawie został złożony później brak jest podstawy do zwrotu kosztów za lata wcześniejsze. Pismem z dnia 21 października 2025 r. A. B. wniosła skargę na czynność Burmistrza w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do szkoły. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie wynikającego z tego przepisu obowiązku ustawowego ciążącego na gminie, tj. zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły w roku szkolnym 2023-2024 oraz 2024-2025. Podniosła również zarzut naruszenia 39a ust. 4 i ust. 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek gminy w zakresie zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły powstaje wyłącznie od daty złożenia wniosku przez rodzica, co skutkowało odmową zawarcia umowy cywilnoprawnej za lata wcześniejsze oraz uznanie, że brak jest podstawy prawnej do następczego zawarcia umowy cywilnoprawnej z rodzicem dziecka za zrealizowane przewozy dziecka w roku szkolnym 2023-2024 oraz 2024-2025. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że wielokrotnie zwracała się do organu w sprawie objęcia córki dowozem do szkoły w N., ale spotkała się z odmową. Podkreśliła, że nigdy nie została poinformowana przez organ o przysługujących jej ustawowo prawach w zakresie zwrotu kosztów dowozu do szkoły niepełnosprawnego dziecka. Dopiero podczas wizyty w Kuratorium Oświaty we wrześniu 2025 r. uzyskała informację w tym zakresie. W ocenie skarżącej działanie Gminy jest nie tylko krzywdzące dla matki samotnie wychowującej dziecko, ale przede wszystkim niezgodne z prawem. Akcentowała, że sądy administracyjne uznały dopuszczalność następczego zawarcia umowy cywilnoprawnej, po uprzednim zrealizowaniu dowozów dziecka do szkoły, wskazując, że prawo do zwrotu kosztów wynika z ustawy, a następnie tylko konkretyzuje się poprzez zawarcie umowy. Założeniem ustawy jest uprzednie poniesienie tych kosztów przez rodziców oraz ich następczy zwrot na rzecz rodziców przez gminę. Zdaniem skarżącej nie ma przeszkód, aby w zawartej umowie między burmistrzem a rodzicami został przewidziany zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły także za okres przed złożeniem wniosku, jeżeli rodzice w całym wskazanym we wniosku okresie realizowali przewozy dziecka do szkoły i wykazali spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 39a ustawy. Przepisy ustawy nie wykluczają bowiem zwrotu kosztów za okres przed zawarciem umowy, a organ nie może uchylić od zawarcia umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły. Tym samym złożenie przez skarżącą wniosku po upływnie roku szkolnego 2023-2024 i 2024-2025 nie mogło stanowić przeszkody do przyznania zwrotu kosztów za lata poprzedzające datę złożenia wniosku. Burmistrz był więc zobowiązany do zawarcia ze skarżącą aneksu do umowy [...] uwzględniającego lata 2023-2024 i 2024-2025 lub też podpisać odrębną umowę o zwrot kosztów dowozu córki do szkoły za te lata. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ argumentował, że choć przepisy ustawy nie wykluczają zwrotu kosztów za okres przed zawarciem umowy, jednak z uwagi na specyfikę funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, której gospodarka finansowa opiera się na budżecie, zasadne jest wyznaczenie granic czasowych, za jaki zwrot ten powinien być dokonywany. W ocenie organu, mając na uwadze, że umowy zawierane są na okres danego roku szkolnego, to rok szkolny powinien wyznaczać te granice. Zwrot kosztów przewozu powinien więc być dokonywany za dany rok szkolny, o ile wniosek w tym zakresie zostanie złożony w trakcie trwania tego okresu. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której na skutek bierności rodziców, wniosek o zwrot kosztów przejazdu zostanie złożony po wielu latach od rozpoczęcia przez niepełnosprawne dziecko nauki w szkole. Konieczność zwrotu wypłaty kosztów przejazdu za kilka lat stanowiłaby nieoczekiwane obciążenie dla budżetu gminy. Według organu, choć ustawodawca nie ograniczył wprost terminu dochodzenia refundacji poniesionych kosztów z tytułu przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, to przy rozstrzyganiu spornych spraw należy mieć na względzie również fakt, że zwrot kosztów stanowi wydatkowanie środków publicznych oraz fakt, że umowa jest zawierana na dany rok szkolny. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i argumenty w niej zawarte. Akcentowała, że o możliwości zwrotu dowiedziała się będąc w Kuratorium, a był to dzień przez złożeniem pisma. Starała się o przyjęcie dziecka do szkoły w O., co spotkało się z odmową. Wskazała, że ma trudną sytuację życiową, a dziecko cały czas jest przez nią dowożone. Podniosła, że poszukiwała aktów normujących zasady regulujące kwestie dotyczące przyznania jej pomocy obowiązujące na terenie jej gminy, których jednak nie znalazła. Na pytanie Sądu skarżąca oświadczyła, że kwestionuje tylko okres nieprzyznania kosztów. Natomiast aneks do umowy po naradzie z prawnikiem został przez nią podpisany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje - stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Na podstawie powołanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrolą sądu administracyjnego objęte zostały te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych w tym znaczeniu, że ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Muszą one przy tym dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która go dotyczy. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że kwestionowana czynność z dnia 8 października 2025 r. jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela (por. NSA m.in. w postanowieniu: z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 717/16, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1576/13; z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2871/14; z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 oraz w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarżąca dochowała również ustawowego terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Od razu wyjaśnić należy, że kwestie zapewnienia dowozu i finansowania dowozu dzieci niepełnosprawnych do najbliższej szkoły podstawowej regulują przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, nadal zwanej ustawą. Wedle art. 32 ust. 6 ustawy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Zgodnie natomiast z treścią art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie jej art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Wskazany obowiązek gminy może być również spełniony poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci. Jak stanowi art. 39a ust. 1 ustawy, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami (art. 39a ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art. 39a ust. 5). Jeżeli natomiast rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2 (art. 39a ust. 6). Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów w zakresie mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, prowadzi do konkluzji, że ustawodawca przewidział dwie alternatywne formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna. Jednakże - co wymaga szczególnego podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla ucznia w zakresie dowozu do szkoły, to i tak rodzice mogli wybrać dowożenie swojego dziecka (ucznia) we własnym zakresie (por. wyroki: NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21 i z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 4435/21). W przypadku wyboru przez rodziców dowożenia dziecka we własnym zakresie, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, organ gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sadów administracyjnych pogląd, że nie ma przeszkód, by w zawartej umowie został przewidziany zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola czy ucznia do szkoły także za okres przed złożeniem wniosku, jeżeli rodzice w całym wskazanym we wniosku okresie realizowali przewozy dziecka do przedszkola czy szkoły i wykazali spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 32 ust. 6 czy art. 39 ust. 4 ustawy. Przepisy ustawy nie wykluczają zwrotu kosztów za okres przed zawarciem umowy, a zatem należy przyjąć, że wolą ustawodawcy nie było ograniczenie terminu dochodzenia refundacji poniesionych kosztów z tytułu przewozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowo-wychowawczej. Z jednej strony ustawa nie zawiera norm określających termin złożenia przez rodziców wniosku o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnych dzieci do przedszkola (uczniów do szkoły), z drugiej zaś strony nie można pomijać tego, że ustawa ta przewiduje zwrot poniesionych przez rodziców kosztów transportu i opieki nad dzieckiem. Zatem założeniem ustawy jest uprzednie poniesienie tych kosztów przez rodziców oraz ich następczy zwrot na ich rzecz przez gminę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 212/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 października 2022r ., sygn. akt III SA/Lu 224/20 i powołane tam orzecznictwo). Kwestia zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola (szkoły) powinna zatem zostać uregulowania zatem stosowną umową zawartą pomiędzy rodzicem dziecka a gminą (organem), także w sytuacji, gdy wniosek o refundację kosztów - jak w niniejszej sprawie - dotyczy okresu wcześniejszego, w którym był realizowany dowóz dziecka do placówki we własnym zakresie przez skarżącą. Brak zatem uprzedniego zawarcia przez rodziców niepełnosprawnej córki wnioskodawczyni wskazanej umowy nie mógł usprawiedliwiać - niezgodnego z treścią art. 39a ust. 1 ustawy - stanowiska organu o braku normatywnych podstaw do refundacji kosztów za lata 2023-2024 i 2024-2025. Nie wolno bowiem pomijać, że prawo do zwrotu kosztów wynika z przepisu ustawy, a następnie tylko konkretyzuje się poprzez zawarcie umowy. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że brak było zatem podstaw do odmowy zwrotu kosztów dowozu córki skarżącej tylko i wyłącznie z powodu złożenia wniosku o zwrot kosztów za okres zakończonego już roku szkolnego 2023-2024 i 2024-2025. Należało bowiem uwzględnić, że przepis art. 39a ustawy nie określa terminu, w jakim wniosek powinien być złożony i nie wskazuje okresu, za jaki żądanie zwrotu kosztów jest dopuszczalne. Brak jakichkolwiek uregulowań co do terminu złożenia wniosku, a w konsekwencji co do możliwości żądania zwrotu kosztów za lata poprzedzające złożenie wniosku nakazuje przyjąć, że ustawodawca dopuszcza żądanie zwrotu kosztów dowozu ucznia za wcześniejsze okresy. W konsekwencji należy uznać, że złożenie wniosku przez skarżącą w dniu 25 września 2025 r. nie mogło samo w sobie stanowić przeszkody do przyznania zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącą w roku szkolnym 2023/2024 i 2024/2025 w związku z zapewnieniem przejazdu niepełnosprawnej córce do i ze szkoły. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.