I SA/Op 943/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2025 r., Nr XVIII/233/25 w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej B. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 27 listopada 2025 r. B. K. (zwana dalej "skarżącą"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku (zwana dalej także: "Radą"), z dnia 29 października 2025 r. Nr XVIII/233/25 w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres 30 lat wydzierżawienia nieruchomości (zwana dalej: "uchwałą"), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, z późn. zm. - zwanej dalej: "u.s.g."). W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres 30 lat z K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. umowy dzierżawy części nieruchomości stanowiących: 1) działkę gruntu nr a o pow. 0,0800ha ob. K., 2) działkę gruntu nr b o pow. 0,0200 ha ob. S., 3) działkę gruntu nr co pow. 0,0600 ha ob. S., 4) działkę gruntu nr d o pow. 0,0100 ha ob. S.1 w celu zachodzenia nad nie łopat turbin wiatrowych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 1077 - zwanej dalej: "u.g.n.") i wskazała, że zgodnie ze zdaniem 1 powyższego przepisu zawarcie umowy dzierżawy następuje na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, następuje w drodze przetargu. Natomiast zdanie 2 tego przepisu wskazuje na wyjątek. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. wprowadza formę przetargowego zawierania umów. Zaskarżona uchwała nie uzasadnia, dlaczego Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od trybu przetargu. Decyzja taka nie jest transparentna dla mieszkańców oraz niezrozumiała ze względu na czas, na jaki ma być zawarta umowa. Skarżąca zarzuciła też, że mieszkańcy nie znają treści umowy i nie wie ona, jako mieszkaniec, czy za 30 lat nie będzie musiała dopłacać do rozbiórki wiatraków, a są to wysokie kwoty, tym bardziej, że Niemcy wycofują się z tych źródeł pozyskiwania energii. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kluczborka wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł także, że skarżąca nie wykazała wystąpienia interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego zaskarżenia uchwały, a zatem, że ma roszczenie o przyznanie uprawnienia do zawarcia umowy dzierżawy. Dalej organ wyjaśnił, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego mogłyby zostać wywiedzione jakiekolwiek prawa i obowiązki na rzecz skarżącej, innymi słowy uchwała nie kształtuje jakichkolwiek praw i obowiązków po stronie skarżącej, wręcz nie dotyka jej bezpośrednio w jej sytuacji prawnej. W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 9 marca 2026 r. wezwano skarżącą - do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania po rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), poprzez: - wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości (np. przedłożenie wydruku z księgi wieczystej lub wskazanie numeru wpisu w księdze wieczystej), z którego wywodzi interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały z dnia 29 października 2025 r., nr XVIII/233/25; - wyjaśnienie/uzasadnienie w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza ten interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca odebrała wezwanie w dniu 26 marca 2026 r. (patrz: k. 49 akt sądowych) i nie odpowiedziała na nie do dnia wydania niniejszego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei przepis art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym". Ustawodawca dopuścił możliwość odrzucenia skargi na akty prawne jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy na etapie wstępnym postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego, co w świetle przepisów szczególnych stanowi legitymację skargową. Takim przepisem jest m. in. art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W związku z treścią zacytowanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jest to, więc postać kwalifikowana, gdyż samo istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi jest niewystarczające. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady w sprawie bezprzetargowego wydzierżawienia określonych nieruchomości gminnych, na okres oznaczony 30 lat (dłuższy niż 3 lata), wskazanej w uchwale spółce. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność odnośnie do dopuszczalności skargi na uchwałę dotyczącą rozporządzania majątkiem przez gminę. Przeciwnicy poglądu o dopuszczalności skargi na tego typu uchwały powołują się na to, że oświadczenie woli gminy, jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 101 u.g.n. Co więcej, podjęcie takiej uchwały należy do sfery dominium, a nie do sfery imperium gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej a rozporządzenie prawem własności przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny (przykładowo postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w u.s.g. i w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (zob. postanowienie NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1695/20, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko. Tym samym należy stwierdzić, że skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej. W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca ma legitymację do zaskarżenia ww. uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W kwestii legitymacji skargowej, wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowane OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w CBOSA). Skarżący muszą zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępne w CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, dostępny w CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżących (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie ich praw (pogorszenie ich sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przepis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej. Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, opublikowane OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, a także wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących (por. wyrok NSA z dnia: 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Skarżąca musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny w CBOSA). Jest ona zobligowana wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skarżąca, nawet pomimo wezwania, nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady, a tym bardziej okoliczności jego naruszenia. Z treści skargi wynika, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że uchwała nie zawiera uzasadnienia i mieszkańcy wspólnoty lokalnej nie mają przez to zapewnionego wglądu w prawidłowość i bezpieczeństwo gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomościami gminnymi. Gdyby podzielić stanowisko skarżącego, że z powyższego faktu zainteresowania zawarciem umowy dzierżawy z uwagi na chęć możliwości kontrolowania decyzji ekonomicznych gminy wynika jego legitymacja do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego to należałoby dojść do przekonania, że w zasadzie każdy podmiot mógłby zaskarżyć każdy akt podejmowany przez organy samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zaś nie to przyświecało ustawodawcy, który uzależnił skuteczność wniesienia skargi od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Reasumując, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny czy też uprawnienie. Można tu mówić, co najwyżej, o istnieniu interesu faktycznego. Istnienie jednak takiego interesu faktycznego nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały pojętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak już wyżej opisano, skarżąca odebrał wezwanie do wykazania swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w dniu 26 marca 2026 r., termin udzielenia przez nią odpowiedzi w tym przedmiocie upłynął bezskutecznie w dniu 2 kwietnia 2026 r., i żadna odpowiedź nie została przez nią udzielona również do dnia wydania niniejszego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zaistnieniu okoliczności uzasadniającej odrzucenie skargi, tj. braku naruszenia interesu prawnego stosownie do wymogu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec tego skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji postanowienia o zwrocie wpisu sądowego do skargi na rzecz skarżącej, uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.