I SA/Op 975/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 26 września 2025 r., nr FWO.330-1.33.2025KM w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz rekompensaty 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 16 lipca 2025 r., nr [...], 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz strony skarżącej M. Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. Ł. (zwanego dalej: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego A. B., jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (zwanego dalej: Komendantem Wojewódzkim lub organem odwoławczym) z dnia 26 września 2025 r., nr FWO.330-1.33.2025KM, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] (zwanego dalej: Komendantem 0 +kim lub organem) z dnia 16 lipca 2025 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rekompensaty pieniężnej za niewykorzystane dni wolne od służby w zamian za służbę w dniu wolnym, rekompensaty pieniężnej za służbę w godzinach przekraczających normę oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący pełnił służbę w Policji do dnia 24 lutego 2023 r., z którym to dniem został zwolniony ze służby na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego z dnia 5 grudnia 2022 r., nr [...]. W związku ze zwolnieniem ze służby, skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń i luty 2023 r., rekompensatę pieniężną za niewykorzystane dni wolne od służby w zamian za służbę w dniu wolnym, rekompensatę pieniężną za służbę w godzinach przekraczających normę na podstawie art. 33 ustawy o Policji, odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz nagrodę roczną na podstawie art. 110 ustawy o Policji za rok 2022 oraz za rok 2023. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2025 r. (wpływ do organu 25 czerwca 2025 r.) skarżący wystąpił o ponowne przeliczenie i ustalenie uposażenia oraz świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem ze służby. Domagając się wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń jednorazowych: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rekompensaty pieniężnej oraz nagrody rocznej skarżący argumentował, że należności te powinny zostać obliczone z uwzględnieniem kwoty bazowej z 2023 r. ogłoszonej 8 lutego 2023 r. z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2023 r. Pismem z dnia 26 czerwca 2025 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania z jego wniosku. Decyzją z dnia 16 lipca 2025 r. Komendant Miejski odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rekompensaty pieniężnej za niewykorzystane dni wolne od służby w zamian za służbę w dniu wolnym, rekompensaty pieniężnej za służbę w godzinach przekraczających normę oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazał: art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) dalej zwanej k.p.a.; art. 33 ust. 3, art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 114, art. 115 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636) dalej zwanej ustawa o Policji; art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.) zwanej dalej ustawą okołobudżetową na 2023 r.; art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385) zwanego dalej rozporządzeniem zmieniającym z 2023 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w 2023 r. wysokość uposażeń policjantów kształtowana była m.in. przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., w roku 2023 przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (...), tj. kwotę 1.740,64 zł. Jednocześnie, na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 r. kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, to jest w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 - 1 614,69 zł. Dalej organ przedstawił szczegółową analizę dotyczącą poszczególnych świadczeń objętych żądaniem skarżącego zaznaczając, że zmiana wysokości uposażeń od 1 marca 2023 r. nie ma wpływu na wysokość świadczeń należnych skarżącemu ustalonych na dzień jego zwolnienia ze służby. Podsumowując analizę prawną stwierdził między innymi, że przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł zarzuty naruszenia art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten jest sprzeczny z przepisami Konstytucji RP (w szczególności z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP), a w konsekwencji naruszenia także art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z brakiem odmowy zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 26 września 2025 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. uposażenie za styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone w oparciu o obowiązujące przepisy na dzień zwolnienia ze służby, tj. przed 1 marca 2023 r. Przepisy ustawy o Policji oraz przepisy wykonawcze nie przewidują przy tym mechanizmu prawnego przeliczenia czy waloryzacji w związku ze zmianą wysokości uposażenia. Ustawodawca wprowadził celową regulację, aby w 2023 r. wzrost uposażeń obejmował wyłącznie żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy pozostających w służbie na dzień 1 marca 2023 r. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego wyboru. Zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) zobowiązuje bowiem organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Wobec tego w sprawie wprost zastosowano obowiązujące przepisy szczególne i brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasady legalizmu. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 8 Konstytucji RP, statuujący zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji nie oznacza, że organy administracji mogą pomijać przepisy ustawowe. Akty ustawowe mają moc powszechnie obowiązującą i wiążącą, a ich stosowanie nie może być zastąpione własną oceną konstytucyjności przez organ administracyjny. W sprawie zachowane też zostały zasady praworządności i prawdy obiektywnej zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. W skardze wniesionej na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił naruszenie: - § 19 ust. 2 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Komendant Miejski Policji w [...] jest kompetentny do wydania decyzji w sprawie byłego funkcjonariusza policji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że posiada on upoważnienie do wydawania decyzji wyłącznie wobec policjantów pozostających w służbie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji bez podstawy prawnej; - art. 41 ust. 1-4 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w aktach prawnych wyższej rangi, tj. z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, co doprowadziło do naruszenia art. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na 2023 r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie został on uchylony, a przepis wyłączający jego zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy odchodzących ze służby przed 1 marca 2023 r. jest sprzeczny z Konstytucją RP; - art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organy administracji nie mają kompetencji do badania zgodności przepisu z Konstytucją RP, co skutkowało brakiem odmowy zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. w sytuacji, gdy przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP, w związku z czym w niniejszej sprawie należało zastosować te przepisy, które są z nią zgodne i przewidują kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł jako jedynie obowiązujące; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej bez podstawy prawnej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, a ewentualnie o jej uchylenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, powołując się na poglądy orzecznictwa wywodził, że organy w ogóle nie miały kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, bowiem skarżący odszedł ze służby i nie jest już policjantem. Ponadto podnosił, że w sprawie pominięto, iż mechanizm waloryzacji uposażeń dla funkcjonariuszy Policji (zaliczanych do pracowników państwowej sfery budżetowej) wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Skoro zatem ustawa budżetowa na 2023 r. zakładała zwiększenie kwoty bazowej, będącej podstawą do naliczania uposażenia policjantów skarżący miał prawo oczekiwać adekwatnego wzrostu uposażenia, co wynikało wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej strefie budżetowej w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na 2023 r. Dalej skarżący argumentował, że mechanizm art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, zamrażający podwyżkę uposażeń funkcjonariuszy, został wprowadzony z naruszeniem podstawowych standardów konstytucyjności oraz, że w toku postępowania administracyjnego możliwe jest badanie konstytucyjności przepisów. Akcentując konieczność odmowy zastosowania przepisów ustawy okołobudżetowej obowiązującej w 2023 r. jako naruszających przepisy Konstytucji i zastosowanie w to miejsce przepisów ustrojowych, tj. art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 ustalającej wysokość kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Policji na poziomie 1.740.64 zł, skarżący wskazał m.in., że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. (sygn. akt K 1/23) orzekał już o normie analogicznej do normy, która ma zastosowanie w sprawie. Stwierdził bowiem niekonstytucyjność przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. zawierających mechanizm ustalania wynagrodzenia sędziów i prokuratorów zawarty w ustawach ustrojowych w istocie zbliżony do mechanizmu ustalania uposażenia zawartego w ustawie o Policji. Dalej skarżący wskazał odnośnie do poglądów TK, że zamrożenie wynagrodzeń może być tolerowane tylko wyjątkowo, ze względu na inne wartości konstytucyjne, w szczególności, ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Nie może w żadnym wypadku stać się ono systematyczną praktyką. Jednocześnie też, jak zaznaczył, literatura przedmiotu oraz orzecznictwo dopuszczają możliwość odmawiania również przez organy administracji zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją. Końcowo skarżący podniósł również, że organ nie powinien był załatwiać jego wniosku wydaniem decyzji, skoro jego roszczenie ma charakter cywilnoprawny. W takiej sytuacji powinien zwrócić wniosek na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.. Z kolei gdyby uznać, że organ był uprawniony do wydania decyzji, to decyzja ta powinna uwzględniać żądanie wniosku w całości. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki domagał się rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i oddalenia skargi. Wskazał, że Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawach z powództwa emerytowanych funkcjonariuszy Policji o wyrównanie uposażenia i pozostałych świadczeń przyjął linię orzeczniczą w kierunku uznania się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, na dowód czego przedłożył kopię takiego orzeczenia. Podtrzymał też stanowisko o braku podstaw prawnych do przyznania skarżącemu żądanej podwyżki i wskazał, że z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych. Ponadto zaznaczył, że władnym do rozstrzygnięcia sprawy skarżącego - jako byłego funkcjonariusza Policji będącego na zaopatrzeniu emerytalnym - jest Dyrektor Zakładu Emerytalno- Rentowego. Stąd też skarżący winien wystąpić do organu właściwego z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości emerytury poprzez doliczenie nieuwzględnionych dotychczas w wymiarze świadczenia emerytalnego okresów służby. Wobec zgodnego wniosku stron, stosownie do art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającego je orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu organy nie dokonały bowiem w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń, niezbędnych do rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego sformułowanym w jego piśmie z dnia 18 czerwca 2025 r., stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i dokonały błędniej wykładni przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że w związku z ww. pismem skarżącego, w niniejszej sprawie powstał spór dotyczący przeliczenia i wypłacenia skarżącemu wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. wraz ze składnikami tego uposażenia przysługującymi w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. W świetle zarzutów skargi w pierwszej kolejności rozważenia wymagało zatem zagadnienie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania w tej sprawie decyzji. Rozstrzygając tę kwestię wskazać przyjdzie, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.) zwanej dalej u.p. Zgodnie z art. 100 tej ustawy uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ramy czasowe istnienia prawa do uposażenia zostały ograniczone z jednej strony dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 u.p.), z drugiej - ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (art. 106 ust. 3 u.p.). Ramy te ograniczają się zatem do okresu czynnej służby policjanta. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Na tej podstawie, Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że kwestia szeroko rozumianej regulacji uposażeń - w tym także ewentualnego wyrównania ich wysokości - odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Policji, a więc osób pozostających w tej formacji w służbie czynnej. Tym samym organy służb mundurowych (np. Policji) mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie. Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci natomiast roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 u.p., lecz ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 571/25 i WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 738/25 oraz powołane tam orzecznictwo m.in. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że powstały spór nie powinien być rozpoznawany na ścieżce administracyjnoprawnej, lecz w postępowaniu cywilnym, tj. przez sąd powszechny z uwagi na to, że dotyczy on byłego funkcjonariusza Policji, czyli osoby, która nie pozostaje w stosunku administracyjnej zależności z tą formacją. Tym samym, zdaniem składu orzekającego, organy nie były uprawnione do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię wyrównania uposażenia oraz świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby. W konsekwencji, błędnie na podstawie pisma skarżącego z dnia 18 czerwca 2025 r. prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie wyrównania uposażenia w żądanym przez skarżącego zakresie i zakończyły je wydaniem aktu administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że choć powyższa argumentacja na gruncie podzielających ją orzeczeń sądowych stanowiła w znacznej części podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że na gruncie zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego kontrolowane decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Wyjaśnić przyjdzie, że składowi orzekającemu z urzędu znane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz orzecznictwo sądów powszechnych wyrażające odmienne oceny, co do właściwości rzeczowej organów Policji w sprawach dotyczących kształtowania w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia funkcjonariuszy zwolnionych ze służby. Sądy powszechne przyjmują bowiem tego rodzaju sprawy do rozpoznania, uznając ich cywilnoprawny charakter (por. postanowienie SO w W. z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt [...]- co potwierdza stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku, jak również uznają się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazują sprawy do rozpoznania organom Policji (tak np. załączone do odpowiedzi na skargę postanowienie SR w O. z dnia 8 grudnia 2025 r., sygn. akt [...]). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd - tak jak w niniejszej sprawie - o braku właściwości organów Policji, jak również właściwość organów Policji nie jest w ogóle rozważana i przyjmowana jest jako oczywista (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1765/25). Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym właściwość organów Policji jest uznawana także, jako konsekwencja wcześniejszego stwierdzenia braku swojej właściwości przez sąd powszechny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 843/25). W tym stanie rzeczy Sąd dokonując oceny legalności uznał, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego. Organy natomiast błędnie uznały pismo skarżącego z dnia 18 czerwca 2025 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównania świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem ze służby. Z treści tego pisma nie wynika bowiem, że skarżący domagał się podjęcia rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Skoro od ponad dwóch lat skarżący nie pozostał już w służbie organy powinny były wezwać skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania istoty wniesionego żądania. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak w takiej sytuacji uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Przepisy ustawy o Policji nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega więc wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, bowiem w sprawie chodziło o realizację uprawnień strony skarżącego, a nie jego obowiązków publicznoprawnych. Tylko zatem skarżący był dysponentem swoich uprawnień i od jego woli zależało, czy będzie je realizował, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Zauważyć należy, że żądanie strony jest wiążące dla organu co do wyznaczenia rodzaju i granic postępowania administracyjnego. Organ nie jest uprawniony do jego swobodnego interpretowania. W sytuacji natomiast, gdy wniosek budzi wątpliwości co do treści zawartego w nim żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tym celu powinien wezwać wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania istoty żądania. Organ administracji nie jest natomiast w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, co mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie ma wątpliwości, że tylko strona określa przedmiot swojego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, a co za tym idzie to do strony - a nie do sfery ocennej organu - należy też jego ewentualne uszczegółowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 3279/19). Tym samym w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak w niniejszej sprawie nie zachodził. Wynika to z przedłożonych sądowi akt administracyjnych i treści decyzji organów obu instancji (postępowanie prowadzone na wniosek). W przypadku zastosowania art. 61 § 2 k.p.a., poza istnieniem szczególnie ważnego interesu strony, konieczna jest bowiem jej zgoda (tj. zgoda strony), która musi być uzyskana w toku postępowania, przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo, czyli jednoznacznie i bezwarunkowo. Uwzględniając powyższe dostrzec trzeba, że w przedmiotowej sprawie organ nie wezwał skarżącego do sprecyzowania intencji złożonego przez niego pisma. Potraktował je jak wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego bez żadnych wyjaśnień i mimo braku ku temu niezbędnej podstawy prawnej prowadził postępowanie administracyjne. W szczególności nie wyjaśnił w trybie art. 64 § 2 k.p.a. czy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też może stanowi tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, realizowane jako czynność poprzedzającą wniesienie powództwa o zapłatę do sądu powszechnego. Podkreślić przy tym trzeba, że nawet gdyby skarżący wprost domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, to powinnością organu Policji byłoby wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem sądu, w kontrolowanej sprawie właściwy jest właśnie sąd powszechny, jako że dotyczy ona uposażenia byłego funkcjonariusza, co organy obu instancji powinny mieć na uwadze z urzędu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego, organy dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim art. 99, art. 100 i art. 101 u.p. oraz art. 41 okołobudżetowej na 2023 r., błędnie przyjmując, że z przepisów tych wynikała ich kompetencja do rozpoznania żądania skarżącego na drodze administracyjnoprawnej, podczas gdy ustawy te nie przewidywały w tym zakresie stosownej podstawy prawnej i sprawę tę powinien zatem rozpoznać właściwy sąd powszechny. Niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie przez organy decyzji merytorycznej. Tymczasem, organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie intencji złożonego pisma, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wszczął postępowanie administracyjne i następnie wydał merytoryczną decyzję, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Takie działanie organów stanowi naruszenie ustalonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności i określonego w art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania przez organy swojej właściwości oraz naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie, w związku z tym doszło też do naruszenia art. 66 § 3 k.p.a., a to wobec braku wyjaśnienia intencji wniosku i ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienia o zwrocie podania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było przy tym podstaw prawnych do wydania, stosownie do art. 61a k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podziela poglądy orzecznictwa zgodnie z którymi przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, to jest gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie może argumentować swojego działania brakiem właściwości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem organ, który otrzymał wniosek, uznaje się za niewłaściwy, wówczas zastosowanie znajduje art. 65 lub 66 k.p.a. W konsekwencji, po zbadaniu treści podania i stwierdzeniu braku właściwości, organ winien albo przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.), albo - jeżeli takowego nie jest w stanie ustalić lub gdy właściwy jest sąd powszechny - zwrócić podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 k.p.a.). W żadnej mierze nie może być to jednak przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż oba tryby (odmowa wszczęcia postępowania oraz przekazanie podania według właściwości) są względem siebie niezależne i niekonkurencyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2572/22). Jednocześnie też, możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. nie jest uzależniona od etapu prowadzonego postępowania. Niezależnie więc czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie - stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować, niezależnie od innych powinności procesowych organu, zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. a nie umorzeniem postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Równocześnie stwierdzić należy, że jeśli przed sądem powszechnym zapadło już w pierwszej instancji postanowienie o odrzuceniu pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej i wniesiono od niego środek odwoławczy - to uprawomocnienie się tego rozstrzygnięcia stanowi zagadnienie prejudycjalne, istotne w sprawie, w której także i organ administracji kwestionuje swą właściwość. (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1594/19). Z tego też względu w niniejszej sprawie konieczne było ustalenie intencji wniosku skarżącego i tego, czy w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym. Reasumując Sąd uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wobec braku wyjaśnienia intencji wniosku skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz wobec błędnej wykładni przepisów art. 99, art. 100, art. 101 u.p. i art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., organy nieprawidłowo ustaliły swoją właściwość do rozpoznania żądania skarżącego na drodze administracyjnoprawnej w sytuacji, gdy sprawę tę powinien rozpoznać właściwy sąd powszechny. W rezultacie powyższego naruszyły art. 6, art. 7, art. 19 i art. 66 § 3 k.p.a. Wobec braku jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych, w związku z faktem, że spory dotyczące kwestii przeliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. byłym funkcjonariuszom Policji, którzy przeszli na emeryturę przed końcem lutego 2023 r., rozpatrywane są zarówno przez niektóre sądy powszechne, które uznają swoją właściwość w tych sprawach, jak i organy Policji a następnie sądy administracyjne, orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził nieważności wydanych w sprawie decyzji i nie umorzył postępowania. Uznał natomiast, że zachodzą podstawy do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że po zwolnieniu z służby brak jest drogi administracyjnej dochodzenia roszczenia o waloryzację uposażenia jest bowiem, w przypadku wydania w tym przedmiocie decyzji przez organy Policji, konieczność wyeliminowania ich przez sąd administracyjny z obrotu prawnego. Jednocześnie, w przypadku wniosku skierowanego w tym przedmiocie do organ niewłaściwego, konieczne jest wydanie w postępowaniu administracyjnym postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Niemniej jednak droga administracyjna w takich sprawach jest również możliwa w przypadku, o którym mówi art. 66 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Na tej podstawie Sądu uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie intencji wniosku skarżącego i następnie podjęcie rozstrzygnięcia stosowanie do okoliczności faktycznych sprawy, tj. wydanie postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., a w razie zaistnienia okoliczności z art. 66 § 4 k.p.a. podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, w tym przede wszystkim wobec stwierdzenia braku kompetencji organów Policji do kształtowania prawa skarżącego do uposażenia, poza oceną Sądu znalazły się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i merytorycznej treści wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w zakresie ustalenia intencji wniosku skarżącego oraz zaistnienia podstaw do zastosowania art. 66 § 3 lub § 4 k.p.a.