II SA/Op 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 2 grudnia 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot skargi wniesionej przez T. R. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 2 grudnia 2013 r., nr [...], przyznającą T. R. specjalny zasiłek celowy w wysokości 30 zł na zakup odzieży, obuwia, lekarstw, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej oraz opłaty (pkt 1) i odmawiającą przyznania zasiłku celowego (pkt 2) oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o pomoc materialną ze środków pomocy społecznej. Domagał się przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego "z powodu braku środków na życie i leczenie, a na domiar na opłaty i spłatę długów oraz zakup odzieży i obuwia na zimę". W protokole z przesłuchania strony z dnia 12 listopada 2013 r. ujawniono, że wnioskodawca domaga się zasiłku celowego na zakup: żywności szczególnie dostosowanej do diety ubogolipidowej (akcentując, iż musi stosować dietę); odzieży, bielizny i obuwia, a także lekarstw oraz częściowego pokrycia opłat i spłatę długów. Również z formularza przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (poz. II) wynika, że w zakresie żądania przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego T. R. oczekuje pomocy w uzyskaniu środków na "życie" i leczenie, opłat, spłatę długów oraz zakup odzieży i obuwia. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie wydał opisaną wyżej decyzję z dnia 2 grudnia 2013 r., na podstawie art. 2, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm., zwanej w skrócie: u.p.s.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej w skrócie: K.p.a.). W uzasadnieniu organ wskazał, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym danych z wywiadu środowiskowego, że T. R. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jego źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości 690,55 zł. Organ ustalił, że wnioskodawca poniósł następujące wydatki: opłaty za telefon i internet w wysokości 135 zł, za energię elektryczną - 120 zł. Za gaz nie poniósł opłat. Dyrektor odnotował, że wnioskodawca miesięcznie przeznacza kwotę ok. 45 zł na niezbędne lekarstwa. Organ dodał, że ww. nie reguluje opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia, które na dzień 31 sierpnia 2013 r. wyniosło 36.742,87 zł. Organ wyliczył, że dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 u.p.s., które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. W następstwie tego stwierdził, że T. R. nie jest uprawniony do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego, jednak kwalifikuje się do przyznania specjalnego zasiłku celowego w związku z jego niepełnosprawnością, licznymi schorzeniami i koniecznością stosowania specjalnej diety. Z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych oraz dużą liczbę wniosków o udzielenie pomocy finansowej, organ mógł wnioskodawcy przyznać pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego jedynie w wysokości 30 zł. Dyrektor przedstawił analizę wydatków na świadczenia pomocowe oraz wielkość posiadanych na ten cel środków, argumentując, że w listopadzie 2013 r. wysokość zasiłków kształtowała się na poziomie od 30 zł do 300 zł, w zależności od sytuacji wnioskodawcy i liczebności rodziny oraz tego, czy zasiłek przeznaczony był na zakup opału na zimę. W 2013 r. Ośrodek posiadał na zasiłki celowe 38.750 zł miesięcznie, stąd przeciętna zasiłków dla rodzin wyniosła 60 zł, a dla osób samotnych 30 zł. Organ nadmienił też, że łączna wysokość nieodebranych przez T. R. świadczeń z pomocy społecznej wynosi 2.020 zł. W złożonym w dniu 11 grudnia 2013 r. odwołaniu, skarżący podniósł, że powyższa decyzja narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy. Wskazał na swój stan zdrowia oraz na fakt, że we wrześniu i październiku 2012 r. pozbawiono go wszelkich środków pieniężnych. Zarzucił organowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do wyroków sądów administracyjnych, m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, a także, że przyznając pomoc w formie zasiłku na zakup odzieży, obuwia, środków czystości i higieny osobistej, leków i opłaty, pominął kwestię konserwacji mieszkania (drobnych napraw) oraz nie wskazał, jak odwołujący się ma rozdysponować środki na wymienione cele. Poza tym, przyznając przedmiotowy zasiłek organ pominął również potrzeby związane z zakupem żywności i ciepłego posiłku, oraz nie wyjaśnił, jakie działania podejmie wobec skarżącego, zważywszy na orzeczoną eksmisję z mieszkania. T. R. zauważył, że gdy w Gminie była wyższa liczba bezrobotnych, to wówczas otrzymywał większą pomoc materialną niż w chwili obecnej, gdy bezrobocie zmalało. W związku z tymi zarzutami T. R. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz zażądanie od OPS: akt z orzeczeniami o niepełnosprawności, listy świadczeń z dwunastu miesięcy, kwartalnych rozliczeń i wniosków o dotację kierowanych do Wojewody Opolskiego, decyzji o wysokości opłat czynszowych, zaświadczenia o wysokości renty. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało w dniu 29 kwietnia 2014 r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i omówił zasady przyznawania pomocy społecznej. Zgodził się również ze stanowiskiem o przekroczeniu przez stronę kryterium dochodowego, co uniemożliwiło przyznanie jej zasiłku celowego. Kolegium uznało, podobnie jak organ pierwszej instancji, że skarżący kwalifikował się natomiast do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Ponadto stwierdziło, że przyznając stronie jednorazowy specjalny zasiłek celowy w wysokości 30 zł, nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił bowiem szczegółowo, jakimi kryteriami się kieruje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej i dlaczego przyznał stronie świadczenie w takiej, a nie innej wysokości. Wskazano, że zasiłek celowy w niższej wysokości jest przyznawany w sytuacji, gdy osoba ma stałe comiesięczne źródło dochodu i istnieje mała różnica między kryterium dochodowym a posiadanym przez stronę dochodem. T. R. posiada comiesięczny dochód w postaci renty z ZUS i dlatego nie można porównać jego sytuacji z sytuacją osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z dziećmi. Organ odwoławczy podkreślił, że znaczenie w sprawie ma także fakt nieodebrania przez T. R. przyznanych mu świadczeń, ponieważ kwotę tych świadczeń mógłby przeznaczyć na zaspokojenie swoich niezbędnych potrzeb bytowych. Zauważył również, że organ pierwszej instancji nie ma obowiązku przyznania świadczenia z pomocy społecznej w takiej wysokości, która w całości pokrywa żądania osoby zawarte we wniosku o pomoc. Natomiast co do zarzutu strony odnośnie wysokości przyznanego świadczenia, Kolegium podkreśliło, że kwestia wysokości przyznanego świadczenia została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący, z podaniem kryteriów, jakimi kieruje się organ pomocy społecznej przy przyznawaniu określonej kwoty świadczenia. Ponadto przedmiotem sprawy było rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na potrzeby zgłoszone w trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z tego względu zarzut odwołania dotyczący niewskazania w decyzji, jakie działania organ zamierza podjąć w związku z ciążącym na stronie wyrokiem o eksmisję, nie znajdują uzasadnienia, bowiem wychodzą poza zakres rozpatrywanej sprawy. Kolegium dodało, że organ pierwszej instancji pominął kwestię drobnych napraw, bo strona nie wnioskowała o przyznanie takiej pomocy. Odnotowało również, że przyznano wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 90 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem, T. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosek o przyznanie prawa pomocy, przez ustanowienie pełnomocnika do wniesienia skargi na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...]. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 listopada 2014 r. ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika z urzędu - radcę prawnego. Radca prawny J. J., reprezentujący T. R., złożył 30 listopada 2014 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wraz ze skargą od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r. W skardze zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na pominięciu faktów wskazywanych przez skarżącego, nieuwzględnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego zarzucił także organowi wadliwe zastosowanie prawa materialnego, poprzez dowolne ustalenie możliwości zaspokojenia potrzeb wskazanych we wniosku. W związku z tymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi akcentował, że oba organy orzekające nie przeanalizowały szczegółowo żądań wniosku skarżącego. Stan faktyczny, w jakim znajduje się T. R. (choroby, ubóstwo i orzeczona eksmisja), powinien skutkować przyznaniem specjalnego zasiłku celowego w wyższej wysokości oraz przyznania zasiłku rzeczowego. W tej sprawie natomiast organy naruszyły uznanie administracyjne, nie wyjaśniając, czym kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie. Nie dokonały również niezbędnej analizy w zakresie przedmiotu wniosków załatwionych oraz hierarchii nadanym tym wnioskom, jak i form realizacji pomocy. Przede wszystkim podkreślił pełnomocnik skarżącego, iż organy nie ustaliły w sposób rzetelny sytuacji faktycznej, w jakiej obecnie znajduje się T. R., co skutkuje naruszeniem zasady praworządności i prawdy obiektywnej (art. 7, 77 K.p.a.). Organy nie wzięły pod uwagę rodzaju i form oczekiwanej przez skarżącego pomocy, tym samym zapadłe rozstrzygnięcia są dowolne, z przekroczeniem uznaniowości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, a w razie przywrócenia terminu do jej złożenia, o oddalenie skargi. Kolegium podtrzymało swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności obu wydanych w sprawie decyzji wykazała, że przy ich podjęciu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającymi ich uchylenie. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez oba organy orzekające w sprawie na podstawie przepisów przywołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej, zwanej w dalszym ciągu: u.p.s., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823), zwanego rozporządzeniem. Natomiast wniosek skarżącego z dnia 4 listopada 2013 r., dotyczący objęcia go pomocą społeczną zawierał m.in. żądanie przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego, i właśnie w tym zakresie wypowiadają się objęte kontrolą Sądu decyzje. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 u.p.s., przysługuje osobie samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o świadczenie, określone zostało w przepisach rozporządzenia i zgodnie z jego § 1 pkt 1 lit. a) wynosi ono od 1 października 2012 r. - 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto, aby strona otrzymała wnioskowane świadczenia musi występować także przynajmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub inna okoliczność uzasadniająca udzielenie pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe rozważania natury ogólnej stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły wysokość stałego dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku na kwotę 690,55 zł (październik 2013 r.). Dochód ten stanowi bowiem renta inwalidzka, przy której realizowane jest potrącenie alimentacyjne, i jest wyższy od kryterium dochodowego, ustalonego na poziomie 542 zł. Skoro zatem dochód T. R. przekracza kryterium dochodowe, to zasadnie organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw prawnych do przyznania żądanego zasiłku celowego. Z kolei, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi podstawę do przyjęcia, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, schorowaną i legitymującą się orzeczeniem o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, organy dokonały także prawidłowych ustaleń, że spełnia on przesłanki z art. 7 u.p.s. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Takie uprawnienie wynika z art. 41 pkt 1 u.p.s. O możliwości przyznania tego świadczenia decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się osoba uprawniona. Przyznanie takiego zasiłku nie jest więc obowiązkiem organu. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 482/13, LEX nr 1343313; WSA w Opolu z dnia z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 238/14, LEX nr 1498189). Dostrzec przy tym należy, odnosząc się do argumentacji skargi, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne daje organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, mając na uwadze interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie, uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia otrzyma je i będzie ono w takiej wysokości i formie, w jakiej strona oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza, z jednej strony, uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś, uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyroki NSA: z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, LEX nr 1264795; z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 2994150 oraz WSA w Opolu w wyroku z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 217/14, orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższego, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że T. R. jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna i o stosunkowo niskim dochodzie, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, organy administracyjne szczegółowo przeanalizowały jego sytuację zdrowotną, rodzinną i materialną, słusznie uznając, że sytuacja ta uzasadnia przyznanie T. R. pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. Ustalając natomiast wysokość świadczenia, organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody oraz fakt nieodebrania przyznanych z pomocy społecznej środków finansowych w wysokości 2020 zł. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w uzasadnieniu decyzji podał w sposób klarowny informacje dotyczące wielkości środków pieniężnych, którymi dysponuje w skali miesiąca, liczbę wnioskodawców domagających się pomocy, a także przedstawił kryteria, jakimi kieruje się przy rozdziale posiadanych pieniędzy. Wytłumaczył też, że ma na względzie przede wszystkim konieczność niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci i osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie, a tym samym udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Zatem, osoby posiadające comiesięczne dochody, gdy różnica między dochodem a kryterium dochodowym jest niewielka, otrzymują pomoc, ale w niższej wysokości. Taką argumentację organu, powtórzoną przez organ odwoławczy, należy uznać za w pełni zasadną. Pomimo tego stwierdzenia, nie można jednak uznać, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie zgodził się również z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji zgodnej z prawem. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem, że wniosek skarżącego w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego nie został w całości rozpatrzony. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej zasadniczo jest postępowaniem wnioskowym. Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt II OW 157/13, LEX nr 1450940; wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1434/10, LEX nr 115875). Ponadto art. 104 K.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W przypadku, gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 104 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2181/09, LEX nr 607012). Takiego właśnie naruszenia Sąd dopatrzył się w decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji, porównując treść rozstrzygnięcia z zakresem żądania skarżącego, który domagał się przyznania zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego, wskazując na konkretne potrzeby, określone we wniosku oraz odnotowane w protokole z przesłuchania strony i w formularzu wywiadu środowiskowego. Z materiału dokumentacyjnego wynika bowiem, że skarżący żądał wsparcia na zakup żywności dostosowanej do diety ubogolipidowej, lekarstw, obuwia i odzieży na zimę oraz na uregulowanie opłat i spłatę długów, które - wobec braku środków na życie - musiał zaciągnąć u znajomych. Podał również (w czasie wywiadu środowiskowego), że jego zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej wynosi ok. 40.000 zł. Podkreślał brak możliwości realizacji zaleconej mu diety, z uwagi na posiadane schorzenia. Akcentował okoliczność zaciągnięcia pożyczki u znajomych na żywność i leki. W sposób wyraźny i jednoznaczny określił więc zakres potrzeb, których zaspokojenia domagał się w drodze przyznania świadczenia pieniężnego. Organ pierwszej instancji nie wskazał jednak, dlaczego w treści decyzji nie ujął kwestii związanych z potrzebą zakupu żywności i spłaty długów. Takiego wyjaśnienia zabrakło również w decyzji Kolegium, choć w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący potwierdził, że we wniosku chodziło mu o szerszą pomoc, obejmującą m.in. środki na zakup żywności. Brak odniesienia się do tego istotnego zarzutu odwołania uzasadnia stanowisko o sporządzeniu decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., a także czyni zasadnym zarzut skargi o nierozpatrzeniu zarzutów odwołania i nieprzeanalizowaniu żądań podania. Wydając w sprawie decyzje rozstrzygające o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku celowego jedynie na dofinansowanie do kosztów leczenia, zakup odzieży, bielizny osobistej i obuwia oraz opłat, organy obu instancji nie rozstrzygnęły zatem sprawy w całości, choć spoczywał na nich obowiązek załatwienia wszystkich żądań wniosku. Dostrzec trzeba, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do ograniczenia zakresu oczekiwanej pomocy finansowej. Ponadto, w treści wydanych decyzji nie wskazano, że celowo rozpoznano wniosek tylko co do części żądania, a w pozostałej jego części organ pierwszej instancji ma zamiar wydać odrębną decyzję lub też już ją wydał. Wspomnieć również trzeba w realiach niniejszej sprawy, że podjęcie decyzji w przedmiocie przyznania T. R. zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co odnotowano w zaskarżonej decyzji, nie świadczy o załatwieniu żądania wniosku dotyczącego przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Wskazana przez Kolegium decyzja dotyczyła - także z dnia 4 listopada 2013 r. - odrębnego żądania strony, tj. zapewnienia jednego ciepłego posiłku dziennie, sformułowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Reasumując podkreślić przyjdzie, że w przypadku decyzji uznaniowych, do których należą decyzje wydawane na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., ich uzasadnienie ma szczególne znaczenie. O ile bowiem - działając w granicach uznania administracyjnego - organ ma swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, to jednak winien dokładnie uzasadnić motywy podjętej decyzji. Brak oceny i nierozpoznanie sprawy w całości świadczy o dowolności przy rozpoznaniu sprawy. Jak już sygnalizowano wcześniej, uznaniowość nie oznacza dowolności organu, który zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa. W przypadku decyzji uznaniowych organ zobowiązany jest więc uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całości. W odniesieniu do przyznawania pomocy społecznej oznacza to rozważenie wszystkich potrzeb bytowych strony zgłoszonych we wniosku i w tym kontekście podjęcie rozstrzygnięcia będącego wyrazem dostosowania formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych warunków strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 636/11, LEX nr 1152937). Rozpoznanie w kontrolowanej sprawie wniosku w części spowodowało, że nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odnośnie wszystkich potrzeb skarżącego oraz wszystkich okoliczności uzasadniających ich zaspokojenie w drodze przyznania świadczenia, w tym z uwzględnieniem całości sytuacji materialnej strony. Skoro natomiast postępowanie prowadzone było na wniosek strony, to organy nie mogły zmienić jego zakresu według własnego uznania. Nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie i ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego działania, doprowadziło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 K.p.a., oraz przepisu art. 104 § 2 K.p.a., stosownie do którego organ powinien rozpoznać sprawę w całości w sytuacji, gdy nie zostały ujawnione okoliczności uzasadniające jej rozpoznanie w części, bądź uzasadniające rozpoznanie żądań wniosku osobnymi decyzjami. Skutkiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. było z kolei to, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. w granicach podania skarżącego. Decyzja wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego powinna być przekonująca i w jasny sposób uzasadniona, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji takiej musi wynikać także i to, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę oraz nie pominął jej żądań - oczekiwań od organu. Skoro, jak wyjaśniono już wyżej, organ pierwszej instancji pominął w sposób nieuprawniony część wniosku strony, to organ odwoławczy zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylającą decyzję, od której odwołał się skarżący i przekazującą niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania, zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Rozpoznając natomiast wniosek w części, tak jak organ pierwszej instancji, Kolegium dopuściło się naruszenia wskazanych wcześniej przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.