II SA/Op 129/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia skargi na czynności burmistrza postanawia: odrzucić skargę. M. M. reprezentowany przez kuratora J. M., pismem z dnia 24 lutego 2017 r. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r. Nr [...], w sprawie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia skargi na czynności Burmistrza Nysy. W skardze zawarto wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia z uwagi na przekroczenie spowodowane czynnościami procesowymi zakończonymi postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SO/Op 45/16, (doręczonego skarżącemu w dniu 25 stycznia 2017 r.), jak również w sprawie II SO/Op 30/16 (rozstrzygnięcie zostało wydane skarżącemu przez syndyka masy upadłości w dniu 23 lutego 2017 r.). Przywołanym postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SO/Op 45/16 Sąd odmówił J. M. przyznania prawa pomocy przez ustanowienie pełnomocnika do wniesienia skargi na wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...], z powodu oczywistej bezzasadności skargi. Natomiast zarządzeniem z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt II SO/Op 30/16, tut. Sąd utrzymał w mocy zarządzenie starszego referendarza sądowego z dnia 17 listopada 2016 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku M. M. o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. Odpowiadając na wniesioną skargę, Burmistrz Nysy wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. W aktach sprawy znajduje się odpis uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...], w sprawie rozstrzygnięcia wniesionego przez J. M. wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. M. na czynności Burmistrza Nysy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnoszone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), nie stanowi przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, a jest jedynie elementem procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny skargę do sądu można wnieść na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1770/08, LEX nr 574449). Ponadto zauważyć należy, że zaskarżona uchwała jest wynikiem postępowania wszczętego na skutek wniesionej skargi powszechnej przez J. M. do Rady Miejskiej w Nysie na czynności Burmistrza Nysy, w zakresie pozbawienia jej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie oraz zaniedbania i nienależytego wykonania zadań przez właściwe organy i przez ich pracowników, naruszenia praworządności i interesów strony skarżącej, a także przewlekłego i biurokratycznego załatwienia sprawy. Ostatnio wymieniona skarga na działalność Burmistrza Nysy została zatem wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skoro do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza Nysy w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy właściwa jest Rada Miejska w Nysie i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie dalsza skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko Sądu jest zbieżne z poglądem orzecznictwa, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16, dostępne także na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podkreślić trzeba, że uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami K.p.a., nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia tego również fakt, że zaskarżona uchwała z dnia 1 lipca 2016 r. została wydana przez Radę Miejską w Nysie w odpowiedzi na złożoną przez J. M. skargę określoną jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", wywołanego - jej zdaniem - uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 8 czerwca 2016 r., Nr [...]. Wszystkie te uchwały, niezależnie od swojej formy, dotyczą bowiem rozstrzygnięcia przez Radę Miejską w Nysie skarg na działalność Burmistrza Nysy, czyli - jak już wyjaśniono wyżej - skarg powszechnych, o których mowa w art. 229 pkt 3 K.p.a. i nie ma do nich zastosowania tryb zaskarżania uchwał uregulowany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu wskazać przyjdzie na argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w postanowieniu z dnia 13 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 1032/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle której uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego nie może być również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. W związku z powyższymi ustaleniami skarga M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...], jest skargą złożoną na czynność nie mieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi strona bezsprzecznie czyni akt nie podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że Sąd nie zajął się rozpatrywaniem kwestii dopuszczalności skargi M. M. na uchwałę dotyczącą wezwania dokonanego przez J. M., w zakresie przesłanek z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., tj. legitymacji skarżącego. Przepis ten obliguje Sąd do odrzucenia skargi, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na akty, w tym m.in. na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, nie zostały naruszone. Sąd uznał bowiem, że skoro z samej treści zaskarżonej uchwały wynika, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego i nie może stanowić przedmiotu jego oceny, to badanie legitymacji procesowej strony, jest w tym przypadku niezasadne. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w sytuacji, gdy skarga okazała się niedopuszczalna, wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia jest bezprzedmiotowy i nie podlega rozpoznaniu przez Sąd W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.