II SA/Op 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Województwa Opolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 listopada 2017 r., nr PN-III.4131.3.1.2017.KN w przedmiocie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Województwa Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Województwa Opolskiego podjął w dniu 24 października 2017 r. uchwałę Nr 4556/2017, w sprawie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888), zwanej dalej ustawą zmieniającą p.o.ś. W uchwale tej Zarząd Województwa w § 1 ust. 1 powołał I. M. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu z dniem 1 grudnia 2018 r. W § 1 ust. 2 uchwały Zarząd powołał H. T. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu z dniem 1 grudnia 2018 r. Uchwała, zgodnie z § 3, weszła w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 30 października 2017 r., nr PN-III.4131.3.1.2017.KN, Wojewoda Opolski poinformował Marszałka Województwa Opolskiego, iż wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze wobec ww. uchwały, z powodu naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. Z kolei, postanowieniem z dnia 30 października 2017 r., Wojewoda Opolski wstrzymał wykonanie cyt. uchwały Zarządu z dnia 24 października 2017 r. Nastąpienie, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 listopada 2017 r., nr P III.4131.3.1.2017.KN, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 24 października 2017 r., Nr 4556/2017, w sprawie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej p.o.ś., poprzez działanie sprzeczne z wnioskiem Wojewody Opolskiego podczas, gdy wspomniane przepisy nakazują zarządom województw powołanie członków zarządów WFOŚiGW zgodne z takim wnioskiem. Organ zaakcentował także, że przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej p.o.ś weszły w życie w dniu 11 października 2017 r., co wynika z art. 5 tej ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku nieskierowania przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wniosku o powołanie członków zarządu WFOŚiGW, wojewoda przedłoży zarządowi województwa uzgodnione z ministrem właściwym do spraw środowiska wnioski w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej. Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy obliguje zarząd województwa, by w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody powołał członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej - zgodnie z tym wnioskiem - w przeciwnym bowiem przypadku to wojewoda powołuje członków tego organu. Sytuacja przewidziana w ust. 1 art. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. miała miejsce w Województwie Opolskim, w związku z czym w dniu 18 października 2017 r. Wojewoda Opolski przedłożył uzgodnione z Ministrem Środowiska wnioski o powołanie I. M. na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz H. T. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w Opolu. Organ nadzoru wskazał również, iż zgodnie z art. 400j ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm. - zwanej dalej: p.o.ś.), powołanie członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (K.p.). Jak wynika z art. 682 § 1 K.p. stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że w swoim wniosku nie wskazał terminu powołania, co oznaczało w świetle cytowanego wyżej przepisu K.p., że powołanie i nawiązanie stosunku pracy z członkami Zarządu WFOŚiGW w Opolu winno nastąpić w dniu doręczenia powołania. Mając na uwadze ww. przepisy ustawy zmieniającej p.o.ś., w ocenie organu, powołanie takie miało nastąpić w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku Wojewody Opolskiego z dnia 18 października 2017. Skoro w tej sprawie, kwestionowaną uchwałą Zarząd Województwa Opolskiego powołał Prezesa i Zastępcę Prezesa z dniem 1 grudnia 2018 r., a zatem sprzecznie z przedstawionym Zarządowi wnioskiem Wojewody Opolskiego. Zdaniem organu nadzoru, Zarząd Województwa w sposób istotny naruszył prawo, bowiem brak jest w aktualnie obowiązujących przepisach delegacji dla zarządu województwa do swobodnego, a tym samym sprzecznego z wnioskiem wojewody, kształtowania treści aktu powołania. Organ dodał, że gdyby istotnie wolą Wojewody Opolskiego było powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tak odległym terminie, z pewnością, mając na uwadze treść art. 68² § 1 K.p., znalazłoby to wyraz we wniosku. Ponadto, tak odległe przesunięcie w czasie terminu realizacji wniosku Wojewody narusza też cel zmian wprowadzonych w ustawie. Jak wynika z cyt. przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś., ustawodawca, regulując tryb wyboru członków zarządu wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej ustalił bardzo krótkie terminy na dokonanie zmian w dotychczasowych zarządach. Niezgodnym z ustawą i jej celem jest zatem powoływanie wnioskowanych członków zarządu w terminach odległych. W dniu 5 grudnia 2017 r. Zarząd Województwa Opolskiego podjął uchwałę Nr 4746/2017, w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. W skardze z dnia 7 grudnia 2017 r. skarżące Województwo Opolskie - reprezentowane przez Marszałka Województwa Opolskiego (zwane dalej skarżącym), wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 7 listopada 2017 r., nr P III.4131.3.1.2017.KN, w całości. Przywołanemu powyżej rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 78 ust. 2, art. 79 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 400j ust. 3 ustawy p.o.ś. oraz w zw. z art. 68² K.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do uchwały Zarządu Województwa Opolskiego, stanowiącej akt powołania, na podstawie którego nawiązuje się stosunek pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy i który w konsekwencji powinien podlegać kognicji sądów powszechnych, w rezultacie czego doszło do przekroczenia przez Wojewodę Opolskiego granic ingerencji nadzorczej; 2) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż Zarząd Województwa Opolskiego powołał członków zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu niezgodnie z wnioskami Wojewody Opolskiego z dnia 16 października 2017 r. (nr PN.III.4120.5.2017.KN oraz nr PN.III.4120.4.2017.KN), gdy tymczasem Zarząd powołał na stanowisko prezesa zarządu i zastępcy prezesa osoby wskazane we wnioskach Wojewody Opolskiego, precyzując jedynie termin tego powołania, co nie może jednak zostać uznane ze sprzeczność z wnioskiem Wojewody Opolskiego. W uzasadnieniu skargi, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania w tej sprawie, nawiązując do pierwszego zarzutu skargi, skarżący stanął na stanowisku, iż organ nadzoru nie miał kompetencji do stwierdzenia - w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego - nieważności powołania przez Zarząd Województwa Opolskiego, I. M. oraz H. T. na członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, bowiem powołanie w rozumieniu art. 68 K.p. nie podlega weryfikacji przez wojewodę w trybie postępowania nadzorczego. Skoro sprawa powołania nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania. Na poparcie przedstawionego powyżej stanowiska, skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, tj. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 54/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 147/17. Zdaniem skarżącego, Wojewoda Opolski przekroczył granice ingerencji nadzorczej, rozstrzygając w sprawie, która objęta jest kognicją sądów powszechnych. W zakresie zarzutu stawianego w rozstrzygnięciu, że uchwała Zarządu Województwa w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. poprzez działanie sprzeczne z wnioskiem Wojewody Opolskiego, skarżący stwierdził, iż brak jest podstaw w tej sprawie do sformułowania takiego zarzutu. Zarząd bowiem powołał na wskazane we wnioskach Wojewody Opolskiego stanowisko prezesa zarządu i zastępcy prezesa osoby wskazane, precyzując jedynie termin tego powołania - we wnioskach nie wskazano terminu - co nie może zostać uznane za sprzeczność z wnioskiem Wojewody Opolskiego. W ocenie skarżącego, wykładnia przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. prowadzi do wniosku, iż powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, powinno nastąpić zgodnie z wnioskiem Wojewody, który w tym zakresie ma również możliwość wskazania konkretnej daty, z którą powinno nastąpić powołanie. Akceptacja, co do możliwości przyjęcia takiej wykładni powyższego przepisu, wynika także z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, gdzie Wojewoda dopuszcza możliwość wskazania przez niego innej daty powołania. Nie sposób równocześnie zaakceptować tej części stanowiska organu nadzoru, zdaniem skarżącego, w której stara się wykazać istnienie bezwzględnego obowiązku Zarządu Województwa Opolskiego powołania zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska w terminie 7 dni, od dnia złożenia wniosku przez Wojewodę Opolskiego. W tym zakresie, skarżący uznał, iż w sytuacji gdy Wojewoda nie wskazuje we wniosku o powołanie daty, z jaką ma nastąpić powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska, to de facto pozostawia tę kwestię do uznania i rozstrzygnięcia Zarządowi Województwa Opolskiego, który jest organem najlepiej zorientowanym w sytuacji organizacyjnej Funduszu i który określając datę powołania na dzień 1 grudnia 2018 r. kierował się intencją zapewnienia możliwości dokończenia kadencji przez obecny zarząd. W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, iż uchwała Zarządu z dnia 24 października 2017 r., Nr 4556/2017, jest zgodna z przywołanymi wyżej wnioskami Wojewody Opolskiego z dnia 16 października 2017 r., gdyż powołuje na stanowisko prezesa zarządu i zastępcy prezesa zarządu osoby wskazane w tych wnioskach. Także w kwestii przyjętego w tej uchwale terminu powołania ww. osób, uchwały tej nie można uznać za niezgodną z wnioskami Wojewody, gdyż te nie określały daty powołania ww. osób na stanowisko prezesa i zastępcy prezesa zarządu, co oznacza, iż zostało to pozostawione do uznania i rozstrzygnięcia Zarządowi Województwa Opolskiego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda uznał zarzuty skargi za bezpodstawne. Stwierdził, iż sporna uchwała nie została wyłączona spod nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, bowiem powołanie bądź odwołanie prezesa/dyrektora jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami. Organ zaakcentował, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej p.o.ś stanowi wprost, że powołanie ma nastąpić w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku przez wojewodę. Innymi słowy, ustawodawca przewidział, że powołanie nastąpi z datą doręczenia powołania (nie obligując wojewody do wskazywania żadnej konkretnej daty powołania) w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Nadużyciem ze strony skarżącego jest twierdzenie, że Zarząd Województwa doprecyzował jedynie termin powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Skoro ustawa stanowi wyraźnie by powołanie nastąpiło zgodnie z wnioskiem, a wniosek nie zawiera danych, które wywieść można wprost z ustawy, to nie można twierdzić, że dodanie tego elementu nie czyni uchwały sprzecznej z wnioskiem. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego - radca prawny wnosił i wywodził, jak w skardze. Nadto, powołując się na przepis art. 135 P.p.s.a., żądał uchylenia aktów powołania wydanych przez Wojewodę Opolskiego z dnia 30 października 2017 r., w zakresie powołania prezesa zarządu funduszu oraz zastępcy i na tę okoliczność przedstawił wydruk ze strony BIP-u. Pełnomocnik organu nadzoru - radca prawny wniosła o oddalenie skargi, zwracając uwagę na cel wprowadzonej zmiany ustawy p.o.ś. Powtórzyła argumentację w zakresie odkodowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej p.o.ś., w kontekście art. 400j ustawy p.o.ś. i art. 68² K.p. Dodała, iż w świetle art. 68² § 1 K.p. mamy do czynienia z trzecią możliwością nawiązania stosunku pracy z powołania, tj. z przypadkiem szczególnym z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. Odnosząc się do nowego wniosku skarżącego o uchylenie aktów powołania dokonanych przez Wojewodę, podniosła, że o tym wniosku nie został wcześniej uprzedzony Wojewoda, a to m.in. celem ustosunkowania się do niego. Dodała, że w tut. Sądzie zostały zarejestrowane dwie sprawy ze skarg odwołanych członków zarządu Funduszu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2177, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Na zasadzie regulacji zawartej w art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766). Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 listopada 2017 r., nr P III.4131.3.1.2017.KN, którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 24 października 2017 r., Nr 4556/2017, w sprawie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, z powodu istotnego naruszenia prawa. Procedowaniem sądowym nie mógł być natomiast objęty dodatkowy przedmiot objęty wnioskiem pełnomocnika strony skarżącej zgłoszonym na rozprawie sądowej. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, z póź. zm.), zwanej dalej u.s.w., który stanowił podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Z kolei, na zasadzie art. 86 ust. 1 u.s.w., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące województwa podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe regulacje, dostrzec trzeba, że uchwała Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 24 października 2017 r., Nr 4556/2017, została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 26 października 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 7 listopada 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem - wbrew skarżącej - dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Skarga wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 86 ust. 2 u.s.w., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Zarząd Województwa Opolskiego stosownej uchwały z dnia 5 grudnia 2017 r., Nr 4746/2017. W kontrolowanej sprawie dostrzec należy, iż skarżący kwestionuje podane przez Wojewodę Opolskiego naruszenie prawa i konsekwentnie wskazuje w skardze, że organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy zmieniającej p.o.ś., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 24 października 2017 r., Nr 4556/2017, w sprawie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu. Z kolei Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, skontrolowanej uchwale Zarządu Województwa zarzuca istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami u.s.w. kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Zarządu Województwa, stwierdził jej nieważność w całości. Jednakże w celu dalszych rozważań niezbędnym jest wyjaśnienie, iż stosownie do art. 82 ust. 4 u.s.w., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega. Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323). Dlatego, aby można przyjąć, że kontrolowana przez organ nadzoru uchwała organu samorządu województwa jest sprzeczna z prawem - w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności - w szczególności i przede wszystkim należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 81 ust. 1 i 4 u.s.w. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Trzeba jednak zaznaczyć, iż z mocy art. 82 ust. 5 u.s.w., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Dlatego też, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Powyższe rozważania prawne o charakterze ogólnym stały się konieczne w tej sprawie, dla podkreślenia również roli Sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego. Od razu też stwierdzić przyjdzie, iż Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ nadzoru w tej sprawie nie miał kompetencji nadzorczej do kontrolowania uchwały o powołaniu prezesa i zastępcy prezesa zarządu Funduszu. Również stanowisko skarżącego w zakresie kompetencji nadzorczych wojewody wobec aktów powołań zostało poparte nieaktualnym orzecznictwem. Powołanie bądź odwołanie prezesa/dyrektora jednostki samorządowej bądź nadzorowanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r, I OSK 1362/10, LEX nr 990169). Akt powołania jest bowiem formą realizacji zadań publicznoprawnych jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, LEX nr 1356992). Powołanie i odwołanie prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu niewątpliwie należy do kategorii spraw publicznych. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48) wskazał, że akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska (np. dyrektora szkoły) traktować należy jako władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. W świetle powyższego zarzut skarżącego przedstawiony w pierwszej części skargi, w zakresie braku kompetencji nadzorczej w tej sprawie, należało uznać za bezzasadny. Natomiast kolejny zarzut skargi, w kwestii stwierdzenia przez organ nadzoru w zaskarżonym akcie nadzorczym, że działanie Zarządu Województwa podejmującego sporną uchwałę było sprzeczne z wnioskami Wojewody Opolskiego z dnia 18 października 2017 r. w sprawie powołania, w ocenie Sądu, okazał się zasadny. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z brzmieniem art. 82 ust. 1 zd. 1 u.s.w. jedyną i wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Stąd, orzeczenie przez wojewodę o stwierdzeniu nieważności uchwały organu samorządu województwa może być wydane jedynie wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Sankcja nieważności uchwały z mocy prawa - co należy podkreślić - została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, LEX nr 2387396; z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). W kontrolowanej sprawie okolicznością pozostającą poza sporem, jest ustalony stan faktyczny sprawy. Natomiast spór między stronami sprowadza się do tego, czy uchwała z dnia 24 października 2017 r. w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś., jak stwierdził Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym (str. 1). Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż "W przypadku nieskierowania przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 898), wojewoda przedłoży zarządowi województwa uzgodnione z ministrem właściwym do spraw środowiska wnioski w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Z treści tego przepisu ust. 1 wynika wyraźnie upoważnienie do działania wojewody - "wojewoda przedłoży" w zakreślonym terminie "w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" - czyli adresem tej normy nie jest zarząd województwa, stąd brak jest podstaw do stwierdzenia, że zarząd w sposób istotny naruszył prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej p.o.ś. Ponieważ w kontrolowanej sprawie sytuacja przewidziana w ust. 1 art. 2 ww. ustawy miała miejsce, stąd Wojewoda przedłożył Zarządowi Województwa dwa wnioski z dnia 18 października 2017 r., uzgodnione z Ministrem Środowiska, o powołanie I. M. na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW w Opolu (1) oraz H. T. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w Opolu (2). Z kolei przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. stanowi, że "Jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje wojewoda." Z przepisu tego wyraźnie wynika, że w zakreślonym przez ustawodawcę terminie "7 dni od doręczenia wniosku wojewody" zarząd powołuje członków zarządu "zgodnie z tym wnioskiem". W przypadku braku działania zarządu województwa w określonym terminie "7 dni od doręczenia wniosku wojewody", z woli ustawodawcy, na mocy tego przepisu kompetencja do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej - przechodzi na wojewodę, czyli powołania "dokonuje wojewoda". Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. determinuje dla zarządu województwa termin wydania aktu powołania zgodnego z wnioskiem wojewody. Z unormowań zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. nie wynika - nie konkretyzują one w ogóle - z jaką datą akt powołania ma wywołać skutki prawne. Przy czym, w sprawie istotne znaczenia ma fakt, że bezspornie zarząd województwa jest podmiotem uprawnionym do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Na zasadzie art. 400j ust. 3 ustawy p.o.ś. przedmiotowy akt powołania stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (K.p.). Według art. 68² § 1 K.p. "Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej." W realiach niniejszej sprawy, skarżący w terminie 7 dni od doręczenia wniosku Wojewody, zgodnie z treścią wniosku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, powołał - uchwałą na podstawie art. 2 ust. 2 tej ustawy - wskazanych przez Wojewodę członków zarządu WFOŚiGW w Opolu. W uchwale tej, czyli w powołaniu - Zarząd Województwa określił termin powołania. W tych okolicznościach określenie terminu powołania w akcie powołania nie wykracza poza ramy uprawnień (upoważnienia do działania) zarządu województwa wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. w zw. z art. 400j ust. 3 p.o.ś. i art. 68² § 1 K.p. Zawarte w uchwale postanowienie o terminie powołania (wskazanie daty) znajduje zatem podstawę w ww. przepisach, czyli w normach ustawowych. Z tych powodów brak było podstaw do uznania, jak stwierdził organ nadzoru, że działanie Zarządu Województwa w zakresie określenia terminu powołania, w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej p.o.ś. Natomiast, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, Sąd podzielił stanowisko skarżącego o bezpodstawności przypisania uchwale Zarządu Województwa z dnia 24 października 2017 r. istotnego naruszenia prawa. Zatem w tej sprawie, nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 82 ust. 1 u.s.w. i stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Ingerencja nadzorcza bowiem nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Uchwała, o której mowa w art. 82 ust. 1 u.s.w. narusza prawo w sposób istotny, ale tylko wówczas, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.