II SA/Op 173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. ostatecznej decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 31 października 2012 r., nr [...], wydaną w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej K.p.a., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., nr [...], uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 listopada 2007 r., nr [...] i orzekającej o czasowym odebraniu skarżącemu 50 sztuk bydła, stanowiącego jego własność. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Na skutek zawiadomienia dokonanego przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w Głubczycach dotyczącego odebrania K. P. zwierząt w trybie art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 856), zwanej dalej również ustawą, Wójt Gminy [...] w dniu 28 listopada 2007 r., wydał na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy dwie decyzje o tym samym numerze [...]. W pierwszej z nich orzekł o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność i przekazaniu pod opiekę: Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] 13 jałówek, 6 cieląt i 4 byków; K. D. 7 krów; B. S. 10 krów; J. K. 10 krów, a także nakazał natychmiastowe wykonanie decyzji i rozstrzygnął o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i leczenia 50 sztuk bydła K. P., jako obecnego właściciela zwierząt. Natomiast w drugiej decyzji Wójt Gminy [...] rozstrzygnął o odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność i przekazaniu pod opiekę: Państwowej jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne 13 jałówek, 6 cieląt i 4 byków oraz osobom fizycznym 27 krów, ponadto nakazując natychmiastowe wykonanie decyzji i orzekł o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i leczenia 50 sztuk bydła K. P., jako obecnego właściciela zwierząt. Następnie, odnośnie każdej z powyższych decyzji prowadzone były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odrębne postępowania administracyjne. Postępowanie co do pierwszej z nich, wszczęte z urzędu przez Kolegium i prowadzone w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., po uchyleniu przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 50/09, wydanych przez Kolegium decyzji z dnia 8 stycznia 2008 r. i 18 lipca 2008 r., zakończone zostało ostatecznie stwierdzeniem jej nieważności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2009 r. Natomiast postępowanie dotyczące drugiej z decyzji wydanych przez Wójta Gminy [...] w dniu 28 listopada 2007 r., toczyło się w trybie odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania przez K. P. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 13 grudnia 2007 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 listopada 2007 r. i orzekło o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność. Wnioskiem z dnia 13 maja 2012 r. K. P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o uchylenie powyższej decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r., w trybie art. 154 K.p.a. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Kolegium decyzją z dnia 31 października 2012 r., nr [...], odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia 13 grudnia 2007 r. w trybie art. 154 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy art. 154 i art. 155 K.p.a. i wyjaśnił, że regulują one dwa odrębne nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji ostatecznych, z których każdy znajduje zastosowanie do innego rodzaju decyzji. Tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. może być stosowany wyłącznie do decyzji, na mocy których strona nabyła prawo, natomiast tryb z art. 154 K.p.a. - tylko do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Tryb, w jakim postępowanie ma być prowadzone, określa z kolei strona we wniosku inicjującym postępowanie. Kolegium zaakcentowało, że we wniosku z dnia 13 maja 2012 r. K. P. jednoznacznie domagał się uchylenia decyzji na podstawie art. 154 K.p.a., po czym stwierdziło, że zastosowanie tego przepisu wymaga spełnienia łącznego dwóch przesłanek, tj. decyzja ostateczna nie może tworzyć praw dla żadnej ze stron postępowania, a za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W odniesieniu do wskazanych przesłanek Kolegium wskazało, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga zaś stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść ani uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków, bądź obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Tym samym decyzji, która ustanawia obowiązki, nie można potraktować jako nie tworzącej praw nabytych dla strony. W sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona bowiem znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa". Taka decyzja kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą. Pod pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy natomiast rozumieć rozstrzygnięcie, z którego treści, strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, tzn. sprecyzować uprawnień, ani obowiązków. Organ wyjaśnił, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, bądź pozbawia stronę posiadanych przez nią uprawnień. Nie można natomiast traktować jako decyzji nie tworzącej praw nabytych dla strony decyzji, która ustanawia obowiązki, i to niezależnie od ich rodzaju oraz rozmiaru. Stosownie do przedstawionego stanowiska Kolegium uznało, że w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może dojść do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o czasowym odebraniu zwierząt, ponieważ taka decyzja jest pozbawieniem części praw, a jednocześnie jej konsekwencją jest wystąpienie obowiązku pokrycia kosztów przechowania odebranych zwierząt. Nie jest to więc decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 K.p.a. Kolegium zaznaczyło też, że postępowanie określone w art. 154 K.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ale sprowadza się do ustalenia, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Kolegium, przesłanka ta także nie została spełniona w sprawie, gdyż strona nie wskazała, na czym miałby polegać interes społeczny lub jej słuszny interes przemawiający za uchyleniem decyzji, jak również zespół orzekający nie dostrzega z urzędu, aby w sprawie występował któryś z tych interesów. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt, odebrane zwierzęta podlegają zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 ich przepadku, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej uchylenia decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r. w trybie art. 154 K.p.a. i dodatkowo wniósł o uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Wyjaśnił, że decyzja z dnia 13 grudnia 2007 r. posiada te same zarzuty, co wydana w innym postępowaniu decyzja, która została zaskarżona do WSA w Opolu. Ponadto, powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w Głubczycach Wydział II Karny z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...], uznający go winnym popełnienia czynu z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt, a także utrzymujący go w mocy wyrok Sądu Okręgowego w Opolu, VII Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...], K. P. zaznaczył, że nie orzeczono wobec niego przepadku zwierząt. Wskazując na interes społeczny podał natomiast, że od roku 1980 prowadzi hodowlę zwierząt, a ich sprzedaż do rzeźni leży w interesie społecznym. Z kolei jego interes jako strony związany jest z satysfakcją z pracy oraz uzyskiwaniem środków utrzymania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało decyzję z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 31 października 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest jej granicami, a postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało w trybie art. 154 K.p.a. Rozpoznającą sprawę w tych granicach podzielił ocenę wyrażoną w decyzji z dnia 31 października 2012 r. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał argumentację przedstawioną w tej decyzji oraz sformułowane w niej twierdzenia o tym, że decyzja której weryfikacji domaga się skarżący nie może być uchylona na podstawie art. 154 K.p.a., gdyż pozbawia ona części praw i jednocześnie jej konsekwencją jest wystąpienie obowiązku pokrycia kosztów przechowania odebranych zwierząt. Nie jest to więc decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 K.p.a. W skardze K. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uchylenie poprzedzających ją decyzji Kolegium. W uzasadnieniu zakwestionował ustalenia stanowiące podstawę merytorycznego orzeczenia o czasowym odebraniu 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność, w tym prawidłowość przeprowadzonej kontroli oraz ustalenia komisji dokonane podczas oględzin co do stanu zwierząt i posiadania zapasu paszy, domagając się natychmiastowego zwrotu stada. Wskazując na art. 154 i art. 155 K.p.a. wyjaśnił, że prowadzi hodowlę bydła od roku 1980 i ma satysfakcję z tej pracy, a sprzedaż bydła stanowi źródło jego utrzymania. Zaznaczył też, że wszystkie wydane w sprawie decyzje mają jednakowe zarzuty i wskazał na okoliczności związane z wnoszonymi przez niego pismami w sprawie II SA/Op 50/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wskazując na związanie granicami sprawy przy ponownym jej rozpoznawaniu organ wyjaśnił, że nie mógł w prowadzonym postępowaniu rozpoznać sprawy na podstawie wskazanego przez skarżącego art. 155 K.p.a., jednak wobec żądania zawartego w piśmie z dnia 22 lipca 2012 r., dotyczącego uchylenia decyzji również w trybie tego przepisu, wszczęte zostało odrębne postępowanie. W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2014 r. skarżący wskazał, że decyzją z dnia 13 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu rozstrzygnęło o odmowie uchylenia decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r. w trybie art. 155 K.p.a. i stwierdził, że decyzje wydawane przez Kolegium oraz Wójta Gminy [...], który wydał dwie decyzje o takich samym numerach, są przejawem mnożenia biurokracji i nienależytego wykonywania zadań, według art. 227 K.p.a. Ponownie wskazał na okoliczności związane z prowadzeniem przez niego hodowli bydła i zakwestionował ustalenia dokonane w toku oględzin. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i argumenty sformułowane w skardze oraz w pismach składanych w dotychczas przeprowadzonych postępowaniach związanych z czasowym odebraniem zwierząt. Zaakcentował nieprawidłową ocenę stanu zwierząt i powołał się na interes społeczny wynikający ze sprzedaży zwierząt oraz konieczność uzyskiwania środków utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie przy tym do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym. Rozstrzyga tylko w granicach danej sprawy, a więc nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Dostrzec należy, że kontrolowana decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, przewidzianym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki określone zostały w art. 154 K.p.a. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany tej decyzji w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Podkreślić trzeba, że wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1, art. 145a ust. 1, art. 145b ust. 1 lub 156 K.p.a., mogą zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 K.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest nowym postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym - nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jego celem jest natomiast ustalenie, czy zachodzą przesłanki do weryfikacji decyzji, przez jej uchylenie lub zmianę, określone w art. 154 ust. 1 K.p.a. W toku tego postępowania właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie ocenia zatem, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji i nie bada okoliczności uzasadniających jej wydanie. Taka ocena prowadziłaby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a to wskutek ponownego rozpoznania w kolejnej instancji sprawy zakończonej już ostateczną decyzją. Z tego względu wszelkie zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu. Stosownie do tego, także przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie orzeczenia o czasowym odebraniu skarżącemu bydła stanowiącego jego własność. Dokonując oceny w granicach sprawy będącej przedmiotem wniesionej skargi, Sąd mógł badać jedynie kwestie dotyczące legalności wydania decyzji w trybie art. 154 K.p.a., w tym pod kątem przesłanek wskazanych w § 1 tego przepisu. Z tego też powodu ocenie sądu nie mogły podlegać podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzonej kontroli oraz ustaleń i wniosków komisji, gdyż odnosiły się one do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem merytorycznego orzeczenia, tj. decyzji ostatecznej z dnia 13 grudnia 2007 r., objętej weryfikacją w trybie art. 154 K.p.a. Przyjęty jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 154 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję może ją zatem zweryfikować w każdym czasie pod kątem przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jednak tylko wtedy, gdy decyzja ta jest ostateczna i nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania. Oznacza to, że przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, określonych w art. 154 K.p.a., konieczne jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Dokonanie oceny negatywnej w tym zakresie czyni natomiast zbędną dalszą ocenę w zakresie przesłanek uchylenia bądź zmiany decyzji i stanowi podstawę do odmowy dokonania weryfikacji decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Ostateczność decyzji oraz ustalenie, że na jej podstawie strona nie nabyła prawa, są warunkami dopuszczalności weryfikacji decyzji w omawianym postępowaniu i zbadania w tym zakresie, czy za zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczyć przy tym należy, że w trybie art. 154 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje uznaniowe, a więc takie, co do których ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny" w zakresie podejmowanego rozstrzygnięcia, który z kolei rozumieć należy jako możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2007 r., orzekająca o czasowym odebraniu skarżącemu bydła, objęta postępowaniem wszczętym w trybie art. 154 K.p.a., jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. Została bowiem wydana w drugiej instancji i nie służyło od niej odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, decyzję tę ocenić należy jako uznaniową. O takim jej charakterze przesądza treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, będącego podstawą jej wydania, który przewiduje m.in., że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 tej ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta. Zauważyć należy, że ustawodawca nie ustalił obowiązku odebrania zwierząt w każdym przypadku zaistnienia okoliczności z komentowanego art. 6 ust. 2 tej ustawy, lecz jedynie przewidział taką możliwość, pozostawiając kwestę podjęcia takiego rozstrzygnięcia uznaniu organu, który ma ponadto kompetencje do określenia okresu, na jaki zwierzęta zostaną odebrane. W ocenie Sądu, pomimo spełnienia powyższych wymogów, wbrew oczekiwaniom skarżącego, zasadne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, że orzeczenie podjęte na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie mogło być uchylone w trybie art. 154 K.p.a. Zgodzić się należy z oceną organu, że decyzja orzekająca o czasowym odebraniu skarżącemu bydła nie jest decyzją, na podstawie której strona nie nabyła prawa. Inaczej mówiąc, przyjąć należy, iż jest to decyzja tworząca prawa nabyte, która w związku z tym nie podlega uchyleniu ani zmianie w trybie art. 154 K.p.a. Uwzględniając w całości argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnić przyjdzie, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który należy w pełni podzielić, zgodnie którym pojęcie "nabycia praw", do którego nawiązuje art. 154 K.p.a. należy rozumieć szeroko, przyjmując w tym zakresie, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Ponadto, zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych; nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Poza sporem jest to, że decyzja odmawiająca załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony nie tworzy dla niej praw nabytych, i to niezależnie od przedmiotu tego żądania (czy dotyczy praw czy obowiązków). Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabywa prawa, należy zaliczyć także decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Mając natomiast na uwadze określenie praw nabytych, nie można jednak jako "nietworzącej praw nabytych dla strony" potraktować takiej decyzji, która ustanawia obowiązki i to niezależnie od ich rodzaju i rozmiaru, co dotyczy także ustanowienia zakazów, będących ze swej natury obowiązkami dla strony. Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa". Decyzja ta kształtuje bowiem sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą. Na mocy takiej decyzji następuje nabycie prawa do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem na mocy tej decyzji strona też nabywa prawo. Z kolei pod pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy rozumieć rozstrzygnięcie, z którego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, tzn. sprecyzować uprawnień, ani obowiązków (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014 r., s. 629-630; wyroki NSA z 16 marca 2010 r., II GSK 478/09 LEX nr 596863 i z 26 maja 2011 r., II OSK 912/10, LEX nr 1081950). Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z oceną organu, że decyzja orzekająca o czasowym odebraniu skarżącemu bydła nie jest decyzją, na mocy której strona nie nabyła prawa, w rozumieniu art. 154 k.p.a. Zauważyć przyjdzie, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt ma charakter sankcji stosowanej z powodu naruszenia zakazu znęcania się nad zwierzętami. Decyzja ta nie pozbawia jednak skarżącego żadnego przyznanego mu wcześniej prawa, lecz jedynie ogranicza przysługujące mu prawo własności, a z jej rozstrzygnięcia wynika dla skarżącego obowiązek oddania zwierząt. Konsekwencją tej decyzji, stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, jest jednoczesne wystąpienie po stronie skarżącego ustawowego obowiązku pokrycia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku czasowego odebrania zwierząt na podstawie decyzji, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Z decyzji opartej o przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, a na takiej podstawie wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., wynikają zatem dla skarżącego obowiązki związane z orzeczoną sankcją, a ponadto jej wydanie powoduje także ustalenie prawa określonych podmiotów do ubiegania się o zwrot kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt. Tym samym, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne było wzruszenie decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r. w trybie art. 154 K.p.a., o co wnioskował skarżący. Dostrzec trzeba, że wprawdzie obowiązki skarżącego związane ze znoszeniem sankcji określonej w powyższej decyzji orzekającej czasowym odebranie bydła ustały na skutek zmiany okoliczności faktycznych, niemniej jednak nie mogło mieć to wpływu na dopuszczalność weryfikacji tej decyzji według kryteriów określonych w art. 154 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że zmiana stanu faktycznego ukształtowanego decyzją z dnia 13 grudnia 2007 r. nastąpiła w związku z wydaniem przez Sąd Okręgowy w Opolu VII Wydział Karny – Odwoławczy wyroku z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...], którym utrzymany został w mocy wyrok Sądu Rejowego w Głubczycach uznający skarżącego winnym popełnienia występku z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt, za który wymierzając skarżącemu karę, Sąd nie orzekł jednak przepadku odebranych zwierząt na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Konsekwencją tego wyroku było ustanie obowiązku oddania zwierząt, nałożonego decyzją z dnia 13 grudnia 2007 r., a także uzyskanie przez skarżącego, na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy, prawa do ich zwrotu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, odebrane zwierzę podlega zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 przepadku zwierzęcia, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone. Należy jednak dostrzec, że omawiana zmiana nie miała wpływu na charakter prawny decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r. o czasowym odebraniu zwierząt, która nadal kształtuje sytuację prawną skarżącego i pozostaje rozstrzygnięciem, na podstawie którego strona "nabywa prawo", wobec czego nie może stanowić przedmiotu weryfikacji w trybie art. 154 K.p.a. Zmiana okoliczności faktycznych, która zaistniała po dniu wydania decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania w danej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Badanie tych przesłanek możliwie jest jednak jedynie w odniesieniu wyłącznie do decyzji, która może podlegać zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 K.p.a., a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Reasumując, w świetle przyjętego, szerokiego rozumienia pojęcia "decyzji na mocy której strona nabywa prawa", że decyzja z dnia 13 grudnia 2007 r. o czasowym odebraniu skarżącemu bydła, nie mogła być uchylona na podstawie art. 154 K.p.a. Uznać ją bowiem należało za decyzję, na mocy której strona nabyła prawa, a zatem za decyzję, która nie mogła podlegać weryfikacji w trybie art. 154 K.p.a. To z kolei skutkowało koniecznością wydania rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji, bez konieczności dokonywania szczegółowej oceny co do zaistnienia przesłanek z art. 154 K.p.a., w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Skoro bowiem uchylenie decyzji w omawianym trybie było niedopuszczalne, to bezzasadnym było rozważanie przesłanek uchylenia w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie można tym samym zarzucić Kolegium, że wydając decyzję bez dokładnego przeanalizowania okoliczności faktycznych pod kątem przesłanek uchylenia z art. 154 K.p.a., naruszyło przepisy prawa. W tym miejscu zwrócić należy jeszcze raz uwagę, że granice rozstrzygnięcia skargi przez sąd wyznaczane są - z jednej strony - przez kryterium legalności działań administracji publicznej, a drugiej strony - przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro skarżący domagał się uchylenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a., to Sąd miał zatem obowiązek skontrolować prawidłowość oceny spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Dokonana przez organ ocena była prawidłowa i wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.