II SA/Op 177/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 25 marca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie zarządu powiatu postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. K. W., zwana dalej również skarżącą, wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 25 marca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Zarządu Powiatu w Prudniku. W skardze zarzuciła Radzie Powiatu ograniczenie kontroli skargi do granic zakreślonych samodzielnie przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji, a przez to nierozpoznanie skargi, niepoczynienie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji błąd w tych ustaleniach, nierozpoznanie zarzutu w zakresie złożonej skarżącej propozycji objęcia stanowiska [...], przypisanie skarżącej działań, których nie wykonywała, posługiwanie się przez Radę Powiatu posiadanym przez Komisję poziomem wiedzy, a nie przepisami prawa, brak możliwości oceny działania Rady Powiatu, jak i Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, zaakceptowanie przez Radę Powiatu działania Zarządu polegającego na odwołaniu skarżącej ze stanowiska w celu zatrudnienia określonej osoby, której kandydatura znana już była przed odwołaniem Skarżącej i ogłoszenie konkursu, posługiwanie się przez Radę Powiatu niedomówieniami i interpretowaniem faktów w sposób legitymizujący działania Zarządu Powiatu. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze K. W. szczegółowo uzasadniła stawiane Radzie zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Prudniku wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie skargi. Wyjaśniła, że w dniu 27 grudnia 2018 r. Zarząd Powiatu w Prudniku podjął uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska [...] w [...]. Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła skargę do Rady Powiatu w Prudniku na działanie Zarządu Powiatu, spełniającą - według organu - wymogi skargi z art. 227 K.p.a. Rada skierowała skargę do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, a następnie uchwałą Nr [...] z dnia 25 marca 2019 r. uznała skargę za bezskuteczną. Na uchwałę tę skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Rada podkreśliła, że skarga K. W. wniesiona do Sądu powinna zostać odrzucona, jako skarga z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, niebędąca sprawą z zakresu administracji publicznej. Dalej odnotowała, że w skardze z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżąca zakwestionowała uzasadnienie i procedurę podjęcia uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w Prudniku z dnia 27 grudnia 2018 r. o odwołaniu jej ze stanowiska [...] w [...] i o rozwiązaniu stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy P.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kognicji sądu administracyjnego nie podlegają sprawy ze skarg wnoszonych w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., nadal zwanej w skrócie "K.p.a."), w tym na podstawie art. 227 K.p.a., wedle którego przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić trzeba, że skargi wnoszone w trybie art. 227 i nast. K.p.a. są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Natomiast skargi, o których mowa w P.p.s.a., są sformalizowanym środkiem sądowej kontroli - przede wszystkim decyzji administracyjnych - z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Sąd nie rozpatruje natomiast skarg na nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1636/97, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Powtórzyć przyjdzie, że postępowanie ze skargi powszechnej ma charakter postępowania administracyjnego uproszczonego, w którym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących, a tylko zawiadamia się ich o podjętych działaniach, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Postępowanie takie kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżących o załatwieniu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 457/06). W niniejszej sprawie K. W. uczyniła przedmiotem skargi uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 25 marca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Zarządu Powiatu w Prudniku. Uchwała ta została podjęta wskutek złożenia do Rady przez skarżącą skargi z dnia 11 stycznia 2019 r. - na podstawie art. 229 K.p.a., który określa organy właściwe do rozpoznania tzw. skargi powszechnej (art. 227 K.p.a.). Według pkt 4 art. 229 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu. Raz jeszcze wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 K.p.a. W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (w rozważanym przypadku załatwienie skargi obywatelskiej nastąpiło przez Radę Powiatu). Dodać trzeba, że podjęcie uchwały załatwiającej skargę obywatelską nie może być kwestionowane na podstawie przepisów regulujących skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, tj. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą bowiem wyłącznie uchwał lub zarządzeń w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tymczasem uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Stąd też i zaskarżonej w sprawie uchwały Rady Powiatu nie można zakwalifikować jako akt z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia: z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 1424/14, z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13, z dnia 18 listopada 2013 r., I OSK 2621/13 oraz powołane w nich orzecznictwo). Podsumowując powyższe, stwierdzić przyjdzie, że skoro skarga K. W. dotyczy niezadowolenia ze sposobu rozpatrzenia skargi na działania Zarządu Powiatu w Prudniku i - jak wykazano - nie mieści się w zakresie art. 3 P.p.s.a., to skargę w tym przedmiocie należało uznać za niedopuszczalną, podlegającą odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast po myśli § 3 art. 58 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym może to nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie wpisu zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma (skargi) odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.