I OSK 1424/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dnia 27 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 632/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Wa 632/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta [...] (dalej Uchwała). W uzasadnieniu postanowienia podano, że S. G. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na Uchwałę. Uchwałą Rada Miasta stwierdziła bezzasadność skargi S. G., w której zarzuciła Burmistrzowi niewłaściwe działania w sprawie zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). W uzasadnieniu Sąd podniósł, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ppsa, który w § 2 enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego, skarżąca uczyniła Uchwałę Rady Miasta w [...], która podjętą w wyniku rozpoznania skargi złożonej do Rady Miasta w trybie art. 227 kpa czyli tzw. skargi powszechnej. Stosownie do treści art. 227 kpa, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd podkreślił, że przedmiotem tej skargi mogą być także inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Skarga przewidziana w dziale VIII kpa uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, prowadzonym wyłącznie przez organy administracji publicznej i kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji i nie kończy się ono władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Sąd wyjaśnił, że skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa (postanowienie NSA z: 3.9.2009 r., I OSK 1064/09; 3.7.2009 r., I OSK 802/09), gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII kpa, a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy administracji albo przez ich pracowników, ponieważ sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 ppsa, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 3.3.2005 r., I SA/Wa 18/05, cbosa; 7.12.2006 r., I SA/Wa 1785/06, Lex 320599, postanowienie NSA z 9.2.2005 r., OSK 1110/04, Lex 171200). Uchwały organów gminy podjętych w trybie postępowania skargowego uregulowanego przepisami działu VIII kpa nie są uchwałami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa i tym samym uchwały te nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uchwały podjęte na podstawie art. 227 kpa są takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów, którym forma uchwały nie została przypisana. Uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg), gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2010, uw. 2.8. do art. 101). Skoro zaskarżona czynność rady gminy nie dotyczy żadnego z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-6 ppsa, objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych, to wniesiona skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej S. G., reprezentowana przez adw. M. Z., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1) art. 3 § 1 i art. 58 § 2 ppsa w związku z art. 227 kpa przez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędne przyjął, że skarga skarżącej rozpoznana przez Radę Miasta [...], wniesiona została w oparciu o art. 227 kpa, a w konsekwencji, że rozstrzygnięcie organu w jej przedmiocie nie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości skarga ta wniesiona została na naruszenie prawa i winna zostać rozpoznana przez organ nadzoru względem gminy w osobie wojewody zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1591 ze zm.), a tym samym podlega kontroli sądowej; 2) art. 3 § 2 pkt 7 ppsa przez jego niezastosowanie, mimo że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w stosunku do uchwał Rady Miasta [...], które należy traktować jako akty nadzoru względem działań i czynności burmistrza [...]; 3) art. 58 § 1 ppsa przez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, mimo że żadna z wymienionych w naruszonym przepisie przesłanek nie została w niniejszej sprawie spełniona, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia obrony jej praw w postępowaniu sądowo-administracyjnym; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazanie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia powodów, dla których uchwała Rady Miasta [...] stanowiąca przedmiot postępowania w niniejszej sprawie nie mogła zostać zakwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a na podstawie art. 182 § 2 ppsa rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga wniesiona została na naruszenie prawa i winna zostać rozpoznana przez organ nadzoru względem gminy w osobie wojewody zgodnie z art. 85 i 86 usg. W wyniku nieprawidłowego przekazania sprawy została ona rozpoznana przez Radę Miasta [...]. Strona skarżąca nie mogła kwestionować powyższego stanu rzeczy z uwagi na brak odpowiednich środków zaskarżenia decyzji o przekazaniu. W ocenie skarżącej błędna decyzja w tym przedmiocie nie może skutkować pozbawieniem skarżącej jej ustawowych uprawnień. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na uchwały Rady Miasta [...], które należy traktować jako akty nadzoru względem działań i czynności burmistrza [...]. Zgodnie z art. 18a ust. 1 usg rada gminy kontroluje działalność wójta. Choć przyznać należy, że zakres kompetencji kontrolnych jest węższy niż uprawnień przysługujących organom nadzoru to w świetle okoliczności, że skarżąca nie ponosiła winy w błędnym przekazaniu sprawy organom nieuprawnionym, jak i w kontekście braku możliwości odwołania się od tej decyzji, uzasadnionym jest twierdzenie, że rozstrzygnięcia wydane w wyniku skarg, należy zakwalifikować jako akty nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ppsa. Skarżąca podkreśliła, że uchwały Rady Miasta [...] stanowiły akty nadzoru i to uzasadnia dokonanie ich kontroli sądowej. Alternatywne rozwiązanie całkowicie pozbawiałoby skarżącą możliwości obrony jej praw. Brak jest bowiem alternatywnego trybu, w którym mogłaby ona kwestionować prawidłowość i zgodność z prawem czynności Burmistrza. W świetle powyższych okoliczności autor skargi kasacyjnej kategorycznie stwierdził, że skarżone postanowienia o odrzuceniu skargi wydane zostało, mimo że żadna z wymienionych w art. 58 § 1 ppsa przesłanek nie została spełniona. W ocenie skarżącej uzasadnienie skarżonego orzeczenia sporządzone zostało w sposób wadliwy - uniemożliwiający skarżącej zapoznanie się z realnymi motywami postanowienia. Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Twierdzenie, że uchwała Rady Miasta stanowiąca przedmiot postępowania w niniejszej sprawie nie mogła zostać zakwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie zostało w jakikolwiek sposób umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 58 § 2 ppsa w związku z art. 227 kpa okazał się niezasadny. Przepis art. 58 § 2 ppsa nie był przez Sąd I instancji stosowany ani Sąd ten nie miał obowiązku go stosować, bowiem nie zachodził brak zdolności sądowej żadnej ze stron bądź niedziałania przedstawiciela ustawowego (art. 58 § 2 in princ. ppsa). Skarżąca jest osobą fizyczną, zatem nie działała przez organy (art. 58 § 2 in fine ppsa). Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje art. 3 § 2 i 3 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w § 2 bądź przewidzianych w przepisach ustaw szczególnych. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 227 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z: 16.5.2007 r., II OSK 533/07; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, cbosa). Art. 227 kpa definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Uznać należało, że pismo skierowane do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby która je składa, jest skargą w rozumieniu Działu VIII kpa. Uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami kpa nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 usg. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII kpa, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że treść pisma skarżącej z 5 grudnia 2011 r. (k. 9 akt administracyjnych) wskazuje, że pismo to jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa i prawidłowo zostało ono rozpoznane przez Radę Miasta [...] w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w Dziale VIII kpa (art. 18 ust. 2 pkt 15 usg w zw. z art. 229 pkt 3 kpa). O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 kpa). Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach kpa. Przepis art. 227 kpa. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 kpa, który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Żądanie skarżącej zawarte w piśmie z 5 grudnia 2011 r. zostało załatwiona przez Radę Miasta [...] w trybie przepisów Działu VIII kpa i jak zasadnie stwierdził to Sąd I instancji, Rada Miasta podjęła uchwałę w trybie postępowania skargowego, która to uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. A zatem, Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniesiona przez S. G. skarga na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta [...] jest niedopuszczalna. Zarzut niezastosowania art. 3 § 2 pkt 7 ppsa okazał się być nieusprawiedliwiony. W sprawie nie zapadł jakikolwiek akt nadzoru (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 36-38, uw. 29-33; w tym rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody - art. 91 ust. 1 i 3 usg), a przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Burmistrz i rada miasta są organami jednostek samorządu terytorialnego (gminy). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP – Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946; art. 86 usg). Rada Miasta nie jest organem nadzoru. Skarżąca – wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej – zwróciła się pismem z 17 lutego 2012 r. do Wojewody o podjęcie postępowania nadzorczego, a ów – w granicach swych kompetencji – przekazał skargę Radzie Miasta (k. 10, 11 akt administracyjnych). Sąd I instancji trafnie wskazał, że w sprawie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (J. P. Tarno – op. cit. s. 191, uw. 3 lit. a). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia należycie spełnia wymogi art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa. Uchwała podjęta w trybie przepisów Działu VIII kpa, nie jest uchwałą na którą służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg (postanowienie NSA z 21.12.2010 r., II OSK 2389/10, Lex nr 743417). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wobec faktu, że przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami, natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa, a zatem o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Sąd I instancji, na podstawie odrębnego wniosku i oświadczenia, które pełnomocnik z urzędu winien skierować do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.