II SA/Op 18/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 30 października 2013 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym postanawia odrzucić skargę W dniu 30 października 2013 r., Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła uchwałę Nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Strzelec Opolskich. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada wskazała przepis art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. W § 1 tej uchwały postanowiono, iż "Po rozpatrzeniu skargi B. i S. P. oraz K. P. z dnia 24 maja 2013 r. dotyczącej działalności Burmistrza Strzelec Opolskich w zakresie Zarządzenia nr [...] w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej i po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej, Rada Miejska w Strzelcach Opolskich uznaje skargę za bezzasadną". Z kolei, w § 2 przyjęto, że uzasadnienie stanowiska w przedmiotowej sprawie stanowi załącznik do uchwały, natomiast § 3 dotyczył wejścia w życie tej uchwały - z dniem podjęcia. Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) – zwanej dalej ustawą, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 85 i 86 tej ustawy. W motywach swojej skargi podniósł, przywołując fragment uzasadnienia zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "nie ma podstaw do unieważnienia zarządzenia Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2013 r.", że Rada nie jest właściwym organem - nie została upoważniona - do tego, aby oceniać zarządzenie Burmistrza, bowiem kompetencja taka przysługuje Wojewodzie, jako organowi nadzoru. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem kompetencji, podlega ona stwierdzeniu nieważności, jako sprzeczna z prawem, o czym stanowi art. 90 ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaakcentowała, że zaskarżona uchwała podjęta została w trybie art. 229 pkt 3 K.p.a., na skutek skarg mieszkańców, negatywnie oceniających działania Burmistrza w ich sprawie, co w świetle art. 221 i art. 227 K.p.a., stało się koniecznością ich rozpoznania w trybie art. 229 K.p.a. Zdaniem Gminy, przepis § 1 uchwały, a konkretnie jego treść świadczy właśnie o takim, a nie innym zakresie rozpatrywania skarg, których przedmiotem badania była działalność Burmistrza związana ze zbyciem nieruchomości i ustanowieniem na niej służebności drogi koniecznej, nie zaś zarządzenie (akt) w sprawie jej ustanowienia. Zdaniem Gminy, w tym konkretnym przypadku działania Rady były prawidłowe. Wyjaśniając podniosła, że wprawdzie w treści wniosku jednego ze skarżących pojawiło się sformułowanie, że "zaskarża zarządzenie" oraz że domaga się od Rady "uchwały zobowiązującej Burmistrza do unieważnienia zarządzenia", jednakże ta okoliczność - w świetle przedstawionego w sprawie stanu faktycznego dotyczącego zbycia działki gminnej nr A położonej w [...] - nie przesądza, jak twierdzi Wojewoda, że Rada weszła w kompetencje nadzorcze organu. Na rozprawie sądowej, pełnomocnik Gminy wywodził, iż zaskarżona uchwała została bezsprzecznie podjęta w trybie skargowym, w wyniku złożonych skarg przez trzech mieszkańców, przy czym dwóch wycofało skargę, oświadczając, iż w innym trybie będą dochodzić swoich racji. Natomiast o skardze powszechnej nie świadczy jej tytuł, lecz treść, czyli sprawa w jakiej jest ona wnoszona. Dodał, że Wojewoda przemilczał okoliczność objęcia swoim nadzorem zarządzenia Burmistrza, wspomnianego w § 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Przy czym na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wojewoda Opolski natomiast złożył do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 30 października 2013 r., podjętą na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Strzelec Opolskich. Na wstępie dostrzec trzeba, że uchwałę tę Rada podjęła na skutek wniesionych skarg w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. Z lektury akt wynika, że trzech mieszkańców Gminy, niezadowolonych z działań podejmowanych przez Burmistrza w ich sprawie w przedmiocie zbycia działki nr A, wniosło skargę do Rady na działalność Burmistrza, ze wskazaniem także kwestii objętej przez Burmistrza zarządzeniem Nr [...], z dnia 26 kwietnia 2013 r., w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zatem, jeśli obywatel jest niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy przez organ, może złożyć skargę na działalność tego właśnie organu. Przepisy K.p.a. nie zawierają definicji pojęcia skargi, jednakże uznanie danego pisma za skargę - według treści pisma - dokonuje organ na zasadzie art. 222 w związku z art. 227 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, nie tylko przepisy przywołane w zaskarżonej uchwale, ale również treść § 1 uchwały, a także zgromadzona i przedstawiona dokumentacja poprzedzająca wydanie tej uchwały wskazują, iż jej przedmiotem było rozpoznanie zasadności skargi, o jakiej mowa w art. 227 K.p.a. Natomiast fragment wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu tej uchwały, motywującej bezzasadność skargi powszechnej, a który przywołuje Wojewoda Opolski na okoliczność sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały - nie przesądza o charakterze uchwały oraz nie świadczy, jak tego oczekuje organ nadzoru, że naruszona została tą uchwałą właściwość w przedmiocie oceny zgodności z prawem aktu organu wykonawczego, tj. zarządzenia Nr [...], z dnia 26 kwietnia 2013. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że w wyniku skargi powszechnej Rada posiadała uprawnienie do dokonania oceny podejmowanych przez Burmistrza działań i czynności, w tym także, czy organ ten mógł - zgodnie z prawem - podjąć stosowne zarządzenie, czy też podjąć konkretne działania. Ponadto, na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez organ samorządu gminnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz inne akty stanowione przez organ samorządu gminnego, niebędące aktami prawa miejscowego, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), natomiast do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej nie należą akty rady gminy podejmowane na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. Przytoczone przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro kwestionowana przez Wojewodę uchwała nie należy do żadnego z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 P.p.s.a., zatem ocena prawidłowości, legalności postępowania skargowego zakończonego w formie uchwały w trybie działu VIII K.p.a., nie podlega kognicji Sądu. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. w przedmiocie załatwienia skargi obywatela na nieprawidłowe działanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza czy prezydenta), nie podlega rozpoznawaniu przez sądy administracyjne i skarga w takiej sprawie – wniesiona przez każdy podmiot - jest niedopuszczalna. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skarga na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie przepisów działu VIII K.p.a. niezależnie od formy nadanej temu zawiadomieniu, czy to uchwałą lub pismem, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 599/11, LEX nr 1102187; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 70/10, LEX nr 621892; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 984/07, LEX nr 1016376). Sąd może ocenić tylko taką uchwałę zaskarżoną przez wojewodę, jako organ nadzoru w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, która mieści się w art. 3 § 2 P.p.s.a., tj. na którą służy skarga. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.