II SA/Op 200/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 15 lutego 2012 r., nr: [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 15 lutego 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r., nr [...] o skierowanie na badania psychologiczne M. N. – z powodu przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 9 grudnia 2011 r. Naczelnik Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, działając z upoważnienia Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, wystosował wniosek o sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Punkty zostały naliczone na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Organ podał, że M. N. w okresie od 2 czerwca 2009 r. do 21 grudnia 2009 r otrzymał 26 punktów, w tym : 1) 6 punktów w dniu 2 czerwca 2009 r. za spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego – kolizję drogową (kierując pojazdem marki [...] nr rej. [...]), 2) 10 punktów w dniu 22 czerwca 2009 r. za przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h (kierując samochodem osobowym marki [...] nr rej. [...]), 3) 10 punktów w dniu 21 grudnia 2009 r. za popełnienie przestępstwa drogowego (kierując samochodem osobowym marki [...] nr rej. [...]). Powyższe wykroczenia zostały przypisane na podstawie sporządzonych kart informacyjnych stanowiących załączniki nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Jednocześnie organ ustalił, że w dniu 11 stycznia 2010 r. M. N. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego celem zmniejszenia liczby punktów za naruszenia ruchu drogowego. Jednakże w ocenie organu, odbycie szkolenia nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów, gdyż M. N. przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24. W dniu 28 grudnia 2011 r., po otrzymaniu informacji o przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów Komendant Miejski Policji w Opolu wydał skierowanie na badanie psychologiczne nr [...], mając na uwadze treść przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, wyjaśniając, że decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne osobie, która przekroczyła liczbę 24 punktów wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym przekroczyła 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odwołaniu od decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne M. N. wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2, art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przyznał, że w związku z wykroczeniem w ruchu drogowym z dnia 21 grudnia 2009 r. przekroczył dopuszczalny przez prawo próg 24 punktów karnych. Korzystając jednak z uprawnienia, jakie przewidział ustawodawca w art 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym wziął udział w szkoleniu, którego odbycie spowodowało zmniejszenie liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Dodał, że poniósł koszty szkolenia, spełnił więc wszystkie warunki wskazane przez ustawodawcę. Wywodził, że odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym uzasadnia odliczenie mu 6 punktów, wskutek czego na dzień sporządzania uzasadnienia ich suma nie przekraczała już ustalonego przez ustawodawcę progu. Stąd brak było podstaw do wydania decyzji o skierowaniu odwołującego na badania psychologiczne, które są konieczne do przystąpienia do egzaminu sprawdzającego. Za niedopuszczalną odwołujący uznał sytuację, w której ustawodawca nadaje kierowcy prawo do odbycia określonego szkolenia na własny koszt w celu zmniejszenia liczby punktów, a następnie Policja, nie uznając odbytego przez kierowcę szkolenia, kieruje go na badania psychologiczne, konieczne do przystąpienia do egzaminu sprawdzającego. Zauważył, że wówczas odbyte szkolenie nie może wywołać zagwarantowanych w ustawie skutków. Dodatkowo podniósł zarzut zastosowania przepisu rozporządzenia § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. niezgodnego z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowego. Opolski Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów, otrzymanych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § pkt 1 K.p.a., art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r., Nr 69, poz. 622). Na wstępie swoich wywodów organ II instancji stwierdził, że organy administracji publicznej, w tym organy Policji stosownie do zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.) mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. Podkreślił, że w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji wprowadzono zamknięty katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Do zamkniętego katalogu powszechnie obowiązującego prawa zalicza się Konstytucję, ustawy zwykłe, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione na obszarze ich działania przez właściwe organy publiczne. W konsekwencji organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne jest zobowiązany z urzędu przestrzegać zasady praworządności we wszystkich stadiach postępowania i w odniesieniu do wszystkich uczestników tego postępowania. W procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mają obowiązek zastosować w ustalonym przez siebie stanie faktycznym aktualnie obowiązujące przepisy, wymienione w Konstytucji jako źródła prawa. O niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu podustawowego może orzec jedynie Trybunał Konstytucyjny. Dopiero stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu obala domniemanie jego konstytucyjności Organ odwoławczy zaakcentował, że jeżeli chodzi o delegację ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, to do chwili obecnej nie została podważona jej konstytucyjność. W takim stanie rzeczy, w ocenie organu, żądanie zmniejszenia liczby punktów w ewidencji, po odbyciu szkolenia, ale po przekroczeniu limitu 24 punktów ujętych w ewidencji, z powołaniem się na wyroki sądów administracyjnych wydane w indywidualnych sprawach, nie mogło zostać uwzględnione. Organ II instancji wywodził, że zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24. Organ ponowił argument, że zakwestionowane przez stronę rozporządzenie znajduje się w systemie polskiego prawa jako akt obowiązujący, co oznacza obowiązek jego zastosowania przez organy Policji. Komendant Wojewódzki Policji przypomniał, że w okresie od 2 czerwca 2009 r. do 21 grudnia 2009 r. M. N. otrzymał łącznie 26 punktów karnych, stąd skierowanie na badania psychologiczne wydane przez organ I instancji znajdowało uzasadnienie w przepisach art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i akcie wykonawczym – § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy. Skargę na ww, decyzję wywiódł M. N., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy. Skarżący ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając że odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...], na dowód czego dołączył stosowne zaświadczenie. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a ) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga nie podlega uwzględnieniu. Na gruncie przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 15 lutego 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu utrzymał w mocy decyzję o skierowaniu M. N. na badania psychologiczne. Bezspornym w sprawie jest, że M. N. w okresie od 2 czerwca 2009 r. do 21 grudnia 2009 r. dopuścił się wykroczeń, które skutkowały naliczeniem mu 26 punktów, określonych w art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do ww. przepisu policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do tej ewidencji. Natomiast stosownie do art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 – 20 punktów. Bezspornym również jest, że w przypadku skarżącego rok określony w przywołanym wyżej przepisie nie upłynął. Zgodnie zaś z ust. 3 wspomnianego przepisu kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Z ust. 4 art. 130 wynika natomiast, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji swoim rozporządzeniem z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2002 r., Nr 236, poz. 1998) uregulował wspomniane kwestie. Stosownie do regulacji § 8 ust. 4 – 6 tego rozporządzenia kierowcy wpisanemu do ewidencji, po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu szkolenia, organ, o którym mowa w § 3, zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Liczba punktów odjętych z tytułu odbytego szkolenia nie może być większa od liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przed jego odbyciem. Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Zarzut skarżącego dotyczy skutków szkolenia, jakiemu się poddał przed wydaniem decyzji. Jak wyżej powiedziano, Prawo o ruchu drogowym w art. 130 ust. 3 dopuszcza możliwość uczestnictwa przez kierowcę wpisanego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w szkoleniu na własny koszt, jego zaś odbycie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z możliwości odbycia takiego szkolenia nie mogą skorzystać kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Przepis § 8 pkt 6 powoływanego wyżej rozporządzenia przewiduje, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Temu rozwiązaniu normatywnemu skarżący zarzucił sprzeczność z Konstytucją poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i zawnioskował, aby Sąd odmówił w konsekwencji jego zastosowania w niniejszej sprawie. Podniósł też, że ustawa nie ogranicza kierowców żadnym terminem w możliwości odbycia szkolenia, jedyne ograniczenie przewiduje art. 130 ust. 3 zdanie drugie. Rozporządzenie poszerza zatem ustawowy zakres ograniczenia w możliwości odbycia szkolenia. W ocenie Sądu, kwestia ewentualnego przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy wydaniu przedmiotowego rozporządzenia nie ma w sprawie decydującego znaczenia. Była ona przy tym różnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, kwestia nie jest zatem jednoznaczna i prosta do stwierdzenia. Niewątpliwie szkolenie jest przez kierowców odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów, czego skutkiem jest ich usunięcie z ewidencji. Jego odbycie jest zatem podstawą do usunięcia punktów z ewidencji. W jednym artykule ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji (art. 130 ust. 2 ustawy), jak i regulację dotycząca możliwości obniżenia liczby punktów (art. 130 ust. 3 ustawy). Jednocześnie w ustawie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu punktów skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Te procedury prowadzące do weryfikacji kierowców nie mają charakteru represyjnego, lecz prewencyjny. W przekonaniu Sądu nie można przepisów art. 130 Prawa o ruchu drogowym interpretować we wzajemnej izolacji. Sytuacja opisana w art. 130 ust. 2, w której nie jest możliwe usunięcie punktów z ewidencji ze względu na przekroczenie w okresie roku limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3. Powstaje problem, czy kierowca może doprowadzić do odliczenia punktów, gdy ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego, na podstawie rozstrzygnięć prawomocnych przekroczyłaby limit. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie, ze względów systemowych, jest negatywna. Szkolenie nie jest już skuteczne, to znaczy nie może zniweczyć stanu faktycznego, w którym nie jest już możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu, natomiast otwiera się droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć. Natomiast przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji takich osób i poddania ich weryfikacji. Regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia w istocie zawiera zatem postanowienia korelujące z postawieniami ustawy. Interpretacja art. 130 ust. 2 i 3 ustawy w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek taki jest niezależny od treści § 8 ust. 6 rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko, które w rozważanej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 – Lex nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 – Lex nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 – Lex nr 1069603 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11 – nie publ. W niniejszej sprawie skarżący odbył szkolenie już po uzyskaniu ponad 24 punktów w ciągu roku zatem nie mogło ono odnieść skutku w postaci obniżenia liczby punktów. Zaakceptowanie stanowiska przedstawionego w skardze w istocie pozostawałoby w sprzeczności z celem ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z rożnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Stwierdzenie, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby w ogóle możliwość stosowania środka z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 (Lex nr 990279). Mając na uwadze podaną argumentację, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.