II SA/Op 208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. P., zwaną dalej także skarżącą, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 21 grudnia 2015 r, nr [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad synem D. P., urodzonym [...]. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 1 kwietnia 2014 r., zaliczające syna do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe oraz wyrok Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt [...], zmieniający - na skutek odwołania D. P. - decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., znak [...], w ten sposób, że ustalono, iż w związku z zaliczeniem na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wnioskodawca D. P. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, Burmistrz Nysy odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem D. P. Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił, że D. P. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co oznacza, że brak jest podstaw do przyznania jego matce świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy jednym z warunków przyznania tego świadczenia jest legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności z wymaganymi wskazaniami. W odwołaniu od tej decyzji K. P. stwierdziła, że wprawdzie D. P. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, lecz "decyzją" Sądu orzeczono wobec niego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreśliła, że Sąd nie zmienił brzmienia treści pkt 8 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dotyczącego konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, z tego względu, że syn jest osobą dorosłą w wieku [...] lat i nie jest wymagane spełnienie przesłanki zawartej w pkt 8 orzeczenia, która odnosi się do dzieci. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 19 lutego 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, w tym art. 17 ust. 1 ustawy. Analizując ten przepis, Kolegium stwierdziło, że osoba, na rzecz której przyznawane jest świadczenie musi legitymować się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wymienionymi w tym przepisie wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, z późn. zm.), w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 6b ust. 3 pkt 7) oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 6b ust. 3 pkt 8). W ocenie organu odwoławczego, z językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika bezsprzecznie, że wskazania co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności (innej niż w stopniu znacznym) muszą zostać spełnione łącznie. Brak spełnienia choćby jednego z nich oznacza, że osoba legitymująca się takim orzeczeniem nie spełnia jednej z niezbędnych przesłanek uprawniających do przyznania na jej rzecz świadczenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie D. P. posiada orzeczenie o zaliczeniu go na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze stwierdzonym przez Sąd Rejonowy w [...] tylko jednym wskazaniem, tj. koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W pozostałym zakresie Sąd nie zmienił orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., a to oznacza, że treść pkt 8 orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 1 kwietnia 2014 r. pozostała niezmieniona i brzmi: "konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - nie dotyczy". Dlatego, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich niezbędnych przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna D. P. W przekonaniu organu, dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż D. P. jest osobą dorosłą i wobec niego nie jest wymagane spełnienie przesłanki konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, która dotyczy osób niepełnoletnich. W skardze na powyższą decyzję K. P. przypomniała, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 października 2015 r. zalicza D. P. na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca podniosła, że według wyjaśnień Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych konieczność sprawowania opieki oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. Natomiast konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzielaniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W świetle tych definicji, zdaniem skarżącej, wyrok Sądu Rejonowego w [...] zawiera wskazania odnośnie leczenia, rehabilitacji, i edukacji dorosłej osoby niepełnosprawnej i jako taki punkt o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji nie dotyczy osoby dorosłej. Skarżąca podniosła, że konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji odnosi się wyłącznie do dzieci w rozumieniu § 3 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, czyli osób, które nie ukończyły 16 roku życia, ponieważ osoba, która ukończyła 16 rok życia nie jest dzieckiem, a osobą dorosłą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Przypomnienia wymaga, że przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 21 grudnia 2015 r. o odmowie przyznania K. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem D. P. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu, dokonując wykładni powyższego przepisu Kolegium prawidłowo uznało, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przypadek, który nie występuje w niniejszej sprawie) albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie omawianego przepisu, a zwłaszcza użyty w nim zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie (łącznie, kumulatywnie) oba wskazania (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1803/10; wyrok WSA w Poznaniu z 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 397/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje żadnych odstępstw. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt [...], zmieniającym decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., znak [...], D. P. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W przypadku D. P. nie zostało natomiast spełnione drugie z wymaganych przepisem art. 17 ust. 1 ustawy wskazań, a mianowicie konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym zakresie nie została bowiem zmieniona przez Sąd Rejonowy decyzja Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 kwietnia 2014 r., a zatem obowiązuje postanowienie zawarte w pkt 8 orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 1 kwietnia 2014 r. w brzmieniu: "konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - nie dotyczy". W tych okolicznościach zasadnie organy uznały, że nie zostały spełnione wszystkie wymogi, przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy, skutkujące przyznaniem K. P. żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w odniesieniu do argumentacji skarżącej, wskazać trzeba, że ustawa zawiera w art. 3 pkt 4 definicję legalną pojęcia dziecka, wedle której jest to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Przytoczona definicja abstrahuje od wieku dziecka, zatem prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego rozpatrywane musi być w związku z niepełnosprawnością dziecka, niezależnie od tego, czy przekroczyło ono 16 rok życia. Na powyższe uwagę zwrócił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (opublikowany Dz. U. z 2008 r. nr 138, poz. 872), stwierdzając, że "z art. 17 ust. 1 ustawy nie wynika, aby pojęcie dziecka, stosowane dla celów ustalenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zostało zawężone w stosunku do przytoczonej definicji zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy przez wskazanie granic wiekowych; przeciwnie, wskazany w art. 17 ust. 1 ustawy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ściśle wiąże się z określonym typem regulacji rodzinnych, dla określenia których konieczne jest użycie pojęcia dziecka (wymagającego opieki), bez względu na jego wiek". Ponadto, skoro ustawa zawiera własną definicję pojęcia dziecka, to przy wykładni jej przepisów nie można odwoływać się, tak jak chce tego skarżąca, do norm zawartych w innych aktach prawnych, w tym do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Poza tym powyższy akt wykonawczy zawiera kryteria i wytyczne adresowane do organów orzekających o niepełnosprawności i nie może stanowić podstawy do dokonywania przez organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne, wykładni rozszerzającej, w tym opartej na przepisach podustawowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 456/15). Z przedstawionych względów przyjąć trzeba, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu, za prawidłowe należało uznać stanowisko organu odwoławczego, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., organ wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Sąd nie dopatrzył się przy tym z urzędu innych naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.